ШВЕДСЬКА МОДЕЛЬ – ПОЛІТИКА СТОСОВНО НАЦІОНАЛЬНИХ МЕНШИН

Шведський підхід до роботи з національними меншинами представляє собою збалансовану модель із гнучкими засобами стримування і противаг.

Підписатись на новини "Української призми"

Шведський підхід до роботи з національними меншинами представляє собою збалансовану модель із гнучкими засобами стримування і противаг. Хоча загалом систему можна охарактеризувати як ліберальну модель співіснування, певні чинники економічного та соціального характеру дозволяють говорити і про певні стримуючі чинники, направлені на ширшу інтеграцію національних меншин до загального пулу шведського населення.

 


 

На даний момент у Швеції офіційно визнано п’ять національних меншин:

  1. Євреї;
  2. Роми;
  3. Саами;
  4. Шведські фіни;
  5. Торнедалери.

За твердженням шведського уряду, кожна національна меншина має давні історичні та культурні зв’язки з країною. Визнання цих національних меншин (а також закріплення за їх мовами відповідного статусу мов національних меншин) розпочалося з 2000 року і пов’язано, в першу чергу, з підписанням Швецією Європейської рамкової конвенції про захист національних меншин та Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. В той же час деякі з опитаних експерти лише частково погоджувалися із цим твердженням – на їх думку, основна частина шведської політики стосовно національних меншин була сформована до цього або формувалася незалежно від процесу вступу до Європейського Союзу. Нові міжнародні зобов’язання, прийняті на себе Швецією в контексті вступу в ЄС, лише закріплювали існуючі в шведському суспільстві норми та правила.  

Загальний підхід шведського законодавства до питання національних меншин не передбачає наявності певного окремого законодавства, яке стосувалося б прав та репрезентації національних меншин у державі. Де-факто підхід офіційного Стокгольму полягає у превалюванні політичної ідентичності – громадянин Швеції – над усіма іншими можливими ідентичностями. За твердженням опитаних експертів, саме цей підхід і пов’язують із відсутністю окремого законодавства – для них воно є недоцільним, адже усі основні питання, з якими можуть зіштовхнутися представники національної меншини, вирішуються загальними законами, що діють для всіх шведських громадян. 

Подібна уніфікаційна політика тягне за собою і інший наслідок. На сьогодні у Швеції відсутні офіційні статистичні демографічні дані стосовно національних меншин. Офіційна державна статистика оперує лише даними загального порядку – кількість населення, раса , вікові та економічні параметри. Таким чином представлені на офіційних урядових сайтах дані про кількість тієї чи іншої групи національної меншини у Швеції є заокругленими приблизними оцінками, а не достовірно перевіреними даними. В той же час, за твердженням опитаних експертів, тут застосовується та сама державна логіка, що і у випадку із законодавством – уряд не бачить необхідності вести для цієї групи громадян окрему статистику, так як до них рівнозначно застосовуються всі закони, соціальні програми та державні політики, як і до всіх інших шведів. 

Таким же чином на стороні фінансової підтримки національних меншин та/або іншого ресурсного їх забезпечення зі сторони держави, Швеція дотримується уніфікованої політики – у системі відсутні окремі специфічні статті витрат, пов’язані зі підтримкою національних витрат на тому чи іншому рівні. Фінансування здійснюється на тій же основі, як і асигнування коштів місцевим проектам та ініціативам безвідносно до статусу національної меншини. Аналогічна ситуація наявна і з фінансування роботи парламенту саамів – він фінансується аналогічно до інших адміністративних органів місцевого самоврядування. В той же час декілька з опитаних експертів зазначали, що при затвердженні фінансування для соціокультурних проектів чи грантовій підтримці того чи іншого ГО шведські об’єднання національних меншин можуть подавати проекти, спрямовані виключно на підтримку культурних ініціатив національних меншин, проте розглядатися вони будуть в єдиному порядку разом із іншими проектами.

В питанні дотримання прав національних меншин на освіту та підтримку їх культури офіційний Стокгольм дотримується децентралізованого підходу. Мови національних меншин є мовами викладання переважно в тих містах та муніципалітетах, в яких наявна значна частка населення-представників тієї чи іншої національної меншини. В той же час, за твердженням опитаних експертів, це правило майже не стосується великих міст – усе навчання в них проводиться шведської з міркувань соціальної доцільності для дітей якомога швидше інтегруватися в суспільство. Респонденти також зазначали, що до сьогодні така політика місцевих рад не зустрічала опору зі сторони представників національних меншин. 

В усіх школах, де забезпечується навчання мовами національних меншин, має бути також забезпечена і можливість укладення білінгвальної програми (в деяких випадках, як, наприклад, із торнедалерами, саме на неї і робиться акцент місцевою владою). Варто також наголосити на питанні репрезентації питань національних меншин у освітніх програмах. Згідно з інформацією Міністерства освіти та досліджень, на всіх рівнях освіти в курсах з історії та культури чільне місце займає і інформація про культуру, релігію та історію національних меншин Швеції та їх вкладу в розвиток шведської держави протягом історії. Крім того Міністерство освіти та досліджень зобов’язало Національну агенцію з питань освіти перевіряти школи стосовно питань доступності мови національних меншин, доступності білінгвальних навчальних програм та, за потреби, щодо включення до курсів з історії відповідної інформації про національні меншини.

Варто відзначити також і існуючу різницю між статусом “національної меншини” та “корінного народу”. Хоча офіційно в законодавстві закріплення статусу “корінного народу” є лише скоріше ad-hoc питанням та не являє собою певного єдиного законодавчого блоку, різниця у репрезентативності, яка втілюється за допомогою таких додаткових ad-hoc механізмів, є визначальної в політичній репрезентації груп національних меншин. Фактично, лише статус корінного народу надає можливість національній меншині мати повноцінне політичне представництво на національному рівні. В той же час варто зауважити, що це жодним чином не обмежує на легальному та політичному рівні ініціативи національних меншин на організацію власного руху та розширення репрезентативності. В цьому випадку ми маємо справу із очевидною різницею статусів де-факто обмеженості можливостей репрезентативності для частини національних меншин та де-юре відсутності бар’єрів для їх політико-соціальної репрезентації. 

Прикладом цієї різниці слугує ситуація із меншиною саамів у Швеції. На законодавчому рівні, за твердженням опитаних в рамках дослідження експертів, саами вважаються корінним народом – і серед усіх національних меншин вони єдині мають даний статус. З усіх інших офіційно визнаних національних меншин Швеції лише саами мають власний квазі-політичний представницький орган – Парламент саамів. Основними повноваженнями парламенту є підтримка прав саамів на соціальні та економічні права, забезпечення екологічних прав саамів та забезпечення сталого розвитку у місцях їх компактного проживання. Парламент не має постійного представництва чи делегації у центральному Рігстазі (парламенту Швеції), проте співпрацює з ним на постійній основі і має можливість просувати на його розгляд петиції та власні ухвалені рішення.

Варто наголосити, що наявність власного парламенту жодним чином не стримує саамів від участь у загальнонаціональній політиці. Скоріше навпаки, шведський уряд через співпрацю із парламентом саамів намагається заохотити його представників також долучатися і до партій національного рівня. До прикладу, декілька респондентів під час проведення інтерв’ю стверджували, що в контексті політичної репрезентативності національних меншин та корінних народів у Швеції не розглядався варіант створення окремих політичних партій для представлення національних меншин. В той же час у кожної з наразі присутніх у Рігстазі партій немає (і законно не може бути) у статутних документах жодного обмеження на залучення до їх роботи та членства представників національних меншин.

Важливою частиною концепції корінного народу, як і у випадку із національними меншинами, є питання визначення приналежності особи до корінного народу. Саами також можуть використовувати приклад національних меншин – “якщо я визнаю себе як саам, отже, я саам” -, але також мають і інші соціальні механізми. До прикладу, щодо саамів існує також і аспект економічної ідентифікації на основі їх промислу з розведення оленів. Відповідно до Закону про шведське оленяче господарство від 1971 року, лише представники народу саамі мають право легально займатися розведенням оленів та супутніми промислами. Звідси утворився прецедент зворотної дії – людина, яка займалася оленячим промислом, юридично вважається саамом, навіть якщо не була саамом. Крім того, саме на основі територіального розподілу оленячих господарств відбувається і демаркація районів компактного проживання народу саамі. Таким чином економічна діяльність, історично притаманна корінному народу, стала частиною його юридично закріпленої ідентифікації. 

В той час, як всі національні меншин були офіційно визнані на початку 2000-х, саами були визнані корінним народом у 1977 році. Парламент саамів розпочав свою роботу у 1993 році. 

Узагальнюючи, ситуація із національними меншинами у Швеції представляє собою цікавий кейс поєднання максимальних юридичних можливостей та потенціалу із відсутністю його практичного втілення. Як ми показали протягом дослідження, Швеція (не в останню чергу завдяки уніфікації законодавства на рівні Європейського Союзу на початку 2000-х) спромоглася створити повноцінну працюючу законодавчу базу для адекватної інтеграції національних меншин в шведське суспільство. Проте часто спостерігається ситуація, коли цими правами представники відповідних національних меншин не користуються. Така ситуація вочевидь склалася завдяки декільком ключовим факторам:

  1. Націленість офіційної позиції Швеції на рівний та уніфікований підхід до всіх громадян.

Офіційний Стокгольм відкрито заявляв про власну стратегію рівного ставлення до всіх шведських громадян незалежно від їх етнічного, расового та культурного походження. Така рівність не означає урівнювання усіх до певного єдиного стандарту – скоріше, це відсутність будь-яких особливих умов та/чи обмежень стосовно окремих соціальних груп. В межах цього підходу ми вже відзначили і відсутність національної статистики стосовно меншин, і відсутність державних проектів стосовно підтримки їх культури та мови, і відсутність певної виділеної програми стосовно підтримки національних меншин на соціо-культурному рівні. На політичному рівні це виражається у майже повній відсутності власного представництва національних меншин на національній політичній арені як певних соціо-політичних груп. Окремі політики, як походять зі спільнот національних меншин, є активними учасниками політичного життя країни (в першу чергу це стосується спільноти саамів), проте жодна національна меншина не має власної політичної партії на національному рівні, і таким чином їх інтереси інтегруються в ширший загальнонаціональний політичний контекст. 

  1. Різниця в статусі і правах національної меншини і корінного народу

На прикладі саамів доволі чітко прослідковується різниця у статусі та правах корінного народу та національної меншини. Хоча, за твердженням опитаних експертів та згідно із шведським законодавством, на жодному адміністративному рівні така різниця не закріплена документально, проте вона вочевидь наявна в інформаційному полі та надає саамам можливість до ширшої політичної репрезентації. 

  1. Опора на звичаєве національне право та політичну традицію На даний момент не існує певного окремого законодавства, яке б стосувалося прав національних меншин та визначає ступінь, міру та характер їх політико-соціального залучення. Підхід Швеції, заснований на єдиному ставлені до всіх громадян як до, в першу чергу, громадян Швеції (опора на політичний статус, а не походження чи інші етнічно-культурні розбіжності), не потребує окремо законодавства для забезпечення інтеграції національних меншин у суспільство.Досвід для України

Аналіз досвіду державної політики Королівства Швеція стосовно захисту прав національних меншин дозволяє виділити декілька інструментальних складових частин, які були б корисні для апробації в Україні в проесу реформи політики щодо національних меншин. Варто одразу зауважити, що більшість із цих інструментів є не знаходами/засобами прямої дії, а скоріше певними стратегічними наративами та елементами сприйняття проблематики нацменшин у державі. Також деякі з них є частиною некодифікованого звичаєвого права, своєрідними політико-правовими традиціями, які складно піддаються транспозиції на реалії іншої соціальної та правової системи.

У випадку із шведським досвідом ми маємо справу з двояким підходом до державної політики стосовно національних меншин. З одного боку, його можливо охарактеризувати як ліберальний та відкритий по відношенню до низинних ініціатив – він не містить жодних репресивних та обмежувальних положень, спрямованих на урізання прав національних меншин на власні культурні, соціальні та політичні права. З іншої сторони, він очевидно направлений на посилену інтеграцію меншин та уніфікацію суспільства шляхом м’якого заохочення до превалювання політичної ідентичності громадянина Швеції над усіма іншими. Саме орієнтацію на політичну ідентичність шведів варто виділити як ключову особливість даного підходу. В той же час відсутність чіткої законодавчої бази у вигляді закону про національні меншини чи різні аспекти їх діяльності створює ситуацію, коли звичаєве право стає визначальним у формуванні державної політики. 

Загальна логіка шведського підходу суголосна із політикою, яка провадиться в Україні, і в порівнянні з іншими кейсами, які ми висвітлили в цьому досліджені, дійсно може стати інструментально корисним для розробки нових стратегій та інструментів.

Для подальшого аналізу можливості застосування шведського досвіду для українських реалії пропонується сконцентрувати подальші аналітичні розробки на наступних темах та інструментах:

  1. Ширше застосування білінгвальних навчальних курсів на початковому та середньому освітньому рівні;
  2. Проведення розмежування між “національною меншиною” та “корінним народом”;
  3. Наголос на політичній ідентичності (громадянин) поперед усіх наступних (етнічних, расових, мовних) ідентичностей;
  4. Уніфікований підхід у застосуванні законів і підзаконних норм як основа уніфікованого ставлення до усіх громадян;
  5. Інформаційна політика, спрямована не на виокремлення національних меншин, а на відображення їх як невід’ємної частини українського суспільства;
  6. Проведення дослідження на рівні Міністерства освіти щодо потенціалу включення інформації про роль національних меншин до програми шкільних курсів історії та введення можливості факультативних занять із мов національних меншин;
  7. Створення офіційного списку національних меншин України та офіційного закріплення їх статусу як таких.