Еволюція зовнішньополітичного та безпекового виміру В4
Вишеградська група (В4) як постійно діюча міжурядова платформа комунікації і співпраці між чотирма центральноєвропейськими країнами: Польщею, Словаччиною, Угорщиною та Чехією, в своєму інституційному та тематичному розвитку пройшла три основні умовні етапи.
Перший етап 1991-2003 рр. був присвячений пошуку власної ідентичності країн регіону та бажанням об’єднати зусилля щодо європейської та євроатлантичної інтеграції. В лютому 1991 року була підписана Вишеградська декларація президентами Польщі, Чехоcловаччини та прем’єр-міністром Угорщини. Документ серед основних цілей містив такі: повне відновлення незалежності держав, демократії та свободи; знищення всіх існуючих на той час соціально-економічних та ідеологічних зв’язків з тоталітарною системою; побудова парламентських демократій, правових держав, поваги до прав людини; створення відкритої ринкової економіки; повне залучення до європейської політичної, економічної, безпекової системи[1].
Група була створена як платформа для кооперації, головною метою якої було наближення до європейських структур. На момент створення рішення про інституціоналізацію співпраці не було прийнято. В4 не є міжнародною організацією, не має свого статуту, секретаріату, спільного бюджету (не враховуючи ресурси Міжнародного вишеградського фонду, який створеного пізніше), спільних структур. Досвід діяльності вказує, що відсутність поглибленої інституціоналізації в рамках такої співпраці мала свої позитивні сторони і неодноразово зберігала В4 в період кризових моментів.
В травні 1992 на Саміті в Празі було прийнято рішення про спільне подання заявок на вступ до Європейських Співтовариств, що було першим кроком на шляху посиленої координації трансформаційних процесів в країнах.
Важливим інтеграційним інструментом стало запровадження Центральноєвропейської зони вільної торгівлі (CEFTA). Успішність цього проекту може бути підтверджена приєднанням в різні роки до ЗВТ Словенії, Румунії, Болгарії та Хорватії[2].
Хоча в 1993 році розпад Чехословаччини не призвів до негативних наслідків для регіону в контексті безпекових викликів, в період 1993-1998 рр. співпраця в рамках групи знизилась через позицію Словаччини, де був авторитарний режим Володимира Мечяра. Чехія, в свою чергу, в зовнішньополітичній діяльності намагалась не опиратись на центральноєвропейську ідентичність.
В 1999 році регіональна співпраця була відновлена. З 2000 року було запроваджено річне головування на ротаційній основі. Перше головування з половини 2000 р. взяла на себе Польща. Цей рік також можна назвати знаковим в історії розвитку В4, оскільки було засновано Міжнародний вишеградський фонд.
В цілому співпраця В4 на першому етапі призвела до двох основних досягнень. По-перше, без сумніву, Вишеградська група значно пришвидшила процеси європейської та євроатлантичної інтеграції Польщі, Словаччини, Угорщини та Чехії. По-друге, така активність чотирьох держав допомогла концептуалізувати Центральну Європу як важливий регіон в геополітичних координатах[3].
Другий етап 2004-2013 рр. був присвячений пошуку та позиціонуванню нової ролі В4 та форм регіональної співпраці. Засадничі цілі 1991 року були досягнуті В4 в 2004 році, коли всі країни стали членами ЄС та НАТО. Під час вказаного етапу розвитку В4 лідери країн надалі ствердились в розумінні даного формату співпраці як досить корисного для посилення своїх позицій на європейському рівні. Нові задачі були поставлені перед четвіркою в Кромеріжський декларації в 2014 році, де лідери держав погодились продовжувати регіональну кооперацію, орієнтовану на конкретні проекти.
Цей документ також чітко зафіксував зовнішній вектор діяльності групи. Країни підтвердили свою налаштованість сприяти процесу розширення Європейського Союзу, готовність надавати допомогу країнам, що прагнуть членства в ЄС. Окремо В4 наголосила на бажанні формувати та імплементувати зовнішню політику ЄС по відношенню до країн Східної та Південно-Східної Європи.
В4 погодилася на посилення співпраці з найближчими партнерами в регіоні Центральної Європи, а також на взаємодію за окремими напрямами спільних інтересів у ширшому регіоні з третіми країнами, їх об’єднаннями та міжнародними організаціями[4].
Така зовнішньополітична позиція сприяла розширенню застосування формату В4+ як інструменту співпраці з третіми країнами, в тому числі і сусідами зі Східної та Південно-Східної Європи. На саміти голів держав та урядів і на міністерські консультації запрошувалися представники інших країн ЄС, партнерів та сусідів. Це дозволяло формувати більш широкі коаліції щодо нових ініціатив чи реалізації спільних проектів. Можна назвати декілька традиційних форматів: В4+країни Північної Європи та Балтії (В4+8), В4+ФРН, В4+Великобританія, В4+країни Бенілюксу, В4+Франція та Німеччина, В4+ Японія, В4+ Україна.
Пріоритетним напрямком стало просування інтеграційних інтересів Західних Балкан та посилення східного напрямку Європейської політики сусідства. Серед нових інструментів, які були запропоновані В4 для Західних Балкан, було також створення експертної мережі з верховенства права і захисту прав людини, яка має посилити демократичні перетворення в регіоні Південно-Східної Європи.
В 2008 році до розробки Східного партнерства (СхП) долучилась Польща, а перший інавгураційний саміт відбувся у Чехії в травні 2009 року. Попри той факт, що Варшава завжди залишалась лідером у формуванні східного напряму політики сусідства, інші країни групи теж брали участь у співпраці з країнами СхП, в тому числі і у форматі В4+СхП, який став традиційним форматом зібрань незалежно від головуючої країни в групі. В 2012 році була створена спеціальна грантова програма Вишеград для Східного партнерства (V4EaP) в рамках Міжнародного вишеградського фонду.
Однією з головних тем співпраці стало вироблення спільних підходів до європейської політики, пришвидшення економічного розвитку, секторальної політики. Консультації поміж лідерами В4, індивідуальні зустрічі міністрів групи перед засіданнями різних європейських інституцій довели свою ефективність. За окремими напрямами політики ЄС були напрацьовані спільні рішення чи спільна позиція перед переговорами.
Енергетична безпека стала візитною карткою успішної активності В4 на рівні ЄС. Після енергетичної кризи 2009 року, спровокованої Росією, коли Центральна Європа зазнала значних перебоїв у постачанні енергоносіїв, країни групи виступили зі спільною позицією щодо посилення солідарності всередині ЄС та вжиття заходів диверсифікації джерел постачання надходжень. Енергетична декларація прийнята на Будапештському саміті В4 в 2010 році окреслила напрями співпраці в енергетичній сфері в регіоні Центральної Європи в форматі В4+.
Загалом також варто зауважити, що були навіть спроби розширити В4 до В6 за рахунок приєднання Австрії та Словенії. Втім, такі проекти не знайшли консенсусної підтримки країн-членів, зокрема, і через побоювання окремих країн щодо розмиття ідентичності ініціативи. Однак вказані країни продовжують відігравати важливу роль у відносинах з В4 і беруть участь як спостерігачі у деяких зустрічах групи (починаючи з 2014 р.).
В цей же період більше уваги зі сторони членів Вишеградської групи приділялось питанням національної безпеки та військової співпраці. Особливо активними стали 2011-2013 рр., коли на рівні групи вдалося започаткувати окремі ініціативи військового та безпекового характеру. Спільна заява за результатами зустрічі керівників урядів В4 в Будапешті в жовтні 2013 року пропонувала конкретні напрями посилення військової співпраці:
- Створення спільної Вишеградської бойової групи ЄС, яка мала заступити на бойове чергування в першій половині 2016 року;
- Підготовка довгострокового бачення для стратегії співпраці в сфері оборони;
- Посилення співпраці в сфері тренування та навчань збройних сил в форматі В4;
- Вивчення можливості створення спільного підходу до поглибленої кооперації в оборонному плануванні на рівні В4[5].
З 2014 року і дотепер розгортається наступний етап розвитку Вишеградської групи, який пов’язаний з появою в регіоні чинників зовнішнього та внутрішнього характеру, що безпосередньо впливають на форми та напрями співпраці. Так, з одного боку, в 2014 році агресія Росії проти України дозволила групі солідаризуватись з Україною та надавати підтримку Києву не лише на рівні спільних заяв і декларацій, але і конкретними кроками щодо підтримки процесу реформ та українських військовиків. При наявності стратегічного консенсусу щодо збереження санкцій проти Росії, невизнання анексії Криму, посилення безпеки на східному фланзі НАТО, низка важливих питань, таких як економічна та енергетична співпраця, конкретні рішення сфери безпеки та оборони будуть опиратися на різні позиції країн групи.
З іншого боку, міграційна криза в Європейському Союзі 2014-2015 рр. змусила В4 виступити з опозицією до рішень ЄС. Відома спільна позиція країн групи щодо міграційної кризи та реформи Спільної європейської системи надання притулку (CEAS). Пріоритетом В4 був захист кордонів, який був висловлений в окремій позиції групи. Виступаючи за перекриття міграційного потоку з Балкан, країни-члени Вишеградської групи не допомогли створенню спільної європейської відповіді на загрозу нелегальної міграції, яка була лише частково локалізована після укладення угоди з Туреччиною[6]. На жаль, міграційні питання та бачення тактики співпраці з офіційним Брюсселем продовжують ділити і саму Вишеградську групу. Наразі все більше чути про дві окремі підгрупи в рамках В4 (В2+2). Польща і Угорщина виступають за більш радикальну опозицію до ініціатив розвитку ЄС та намагаються використати В4 для легітимації своїх двосторонніх конфліктів з ЄС. Словаччина і Чехія хочуть бути ближчими до позиції Німеччини в європейських справах та все більше говорять про належність до «ядра» ЄС.
Незважаючи на продовження комунікації на політичному та робочому рівні В4, досягнення групи як всередині регіону, так і в зовнішньополітичному прояві характеризуються незначними результатами. В цілому, рівень активності і сприйняття Вишеградської групи на рівні європейських інституцій знизився порівняно з 2008-2012 рр. Твердження справедливе і у відношенні до підтримки В4 політики розширення та сусідства ЄС. Хоча питання Західних Балкан і СхП перебувало в полі зору країн групи, та рівень підтримки значно знизився.
В 2016-2017 рр. ситуація дещо покращилася в питанні вироблення активного порядку денного Вишеградської групи. В сфері безпеки та оборони заслуговує на увагу спільна позиція країн групи перед Самітом НАТО у Варшаві, а також перебування Вишеградської бойової групи ЄС на чергуванні в 2016 році. Окремо лише можна вказати на позитивну роль делегацій Вишеградської групи при проведенні переговорів на засіданні Ради ЄС щодо виходу Великої Британії з Євросоюзу в лютому, а також спільну позицію щодо енергетичних регуляційних документів в жовтні 2017 р.
Незважаючи на понад 15 років діяльності Міжнародного вишеградського фонду та нещодавнє створення в 2016 році Вишеградського інституту патентів, група залишається на низькому рівні інституціоналізації спільної діяльності. Основу традиційно складають саміти глав держав та урядів, зустрічі на вищому рівні, міжвідомчі консультації та активність в робочих групах. З одного боку, така організація спільної роботи не дозволяє інтегруватися глибше на рівні окремих секторів співпраці. З іншого боку, це дозволило зберегти зв’язки країн-членів під час кризових моментів та проводити вільно політику, яка не знаходить підтримки на рівні групи.
Співпраця в форматі В4+Україна в 2014-2016 рр.
Співпраця Вишеградської групи з Україною розпочалася в 2004-2005 рр. Втім, напрями та форми співпраці носили обмежений характер, без досягнення конкретних результатів. Серед основних напрямів співпраці можна відмітити енергетику та питання безпеки і оборони. Однак реальна підтримка та співпраця може вважатись практичною тільки після 2014 року, коли Україна стала жертвою агресії Росії.
Можна з впевненістю сказати, що Україна у відносинах з Вишеградською групою змогла досягти значних позитивних результатів в 2014-2015 роках як на політичному рівні, так і в царині реалізації окремих проектів. Країни В4 одні з перших виступили зі спільними заявами та зверненнями щодо підтримки територіальної цілісності та суверенітету України. Більш того, використовуючи платформу В4, вдалося залучити до обговорення ситуації в Україні, а також заохотити приєднатись до проукраїнських заяв Австрію, Великобританію, Швейцарію, країни Західних Балкан, а також Німеччину та Францію.
В найважчі часи, коли перед офіційним Києвом постала задача захищати свої східні рубежі та одночасно проводити низку глибоких реформ, чотири країни- члени запустили спільну ініціативу щодо розподілу та координації між собою зусиль з допомоги Україні у трансформаційних процесах. Регулярні зустрічі в форматі В4+Україна на рівні міністрів, заступників міністрів та тематичні спільні конференції (V4 Road Show) щодо питань енергоефективності, децентралізації та освіти продемонстрували реальний інтерес центральноєвропейських держав до підтримки територіальної цілісності.
Беручи до уваги той факт, що енергетична безпека є одним із пріоритетів спільної діяльності Вишеградської четвірки, саме завдяки їх позиції та допомозі Україна змогла відмовитись від закупівлі природного газу з Росії, тим самим зменшуючи негатив російського гібридного впливу.
Позиція країн-членів ініціативи щодо процесу європейської інтеграції, зокрема щодо необхідності підписання та якнайшвидшої ратифікації Угоди про Асоціацію, надання Україні безвізового режиму з Європейським Союзом завжди була позитивною та у більшості випадків конструктивною на європейському рівні.
Україна була запрошена до участі у Вишеградський бойовій групі ЄС, яка перебувала на бойовому чергуванні в першій половині 2016 р. з перспективою продовження співпраці під час наступного чергування в 2019 році.
І зовсім не варто забувати про те, що Україна є одним з головних отримувачів грантової допомоги від Міжнародного вишеградського фонду поза межами В4. В 2014 році щорічна підтримка України з боку фонду досягла показника в 1,3 млн євро. Більше того, з 2014 року половина допомоги в рамках Програми мобільності державних службовців (CSMP) йде на потреби української сторони, хоча при запуску програми передбачався рівний розподіл можливоcтей між країнами СхП.
Втім, темп співпраці в форматі В4+Україна значно сповільнився на межі 2016-2017 рр., особливо на політичному рівні. Якщо, з одного боку, це можна пояснити фокусуванням зусиль групи на внутрішніх питаннях ЄС та пошуком компромісних рішень у питанні ставлення до Росії, то з іншого боку, пояснення може лежати в неповному розумінні Києвом механізмів співпраці, інтересів та можливостей партнерів по групі. Неофіційно можна почути голоси експертів та дипломатів, що офіційний Київ зосередився на співпраці з великими державами (США, Канада, Німеччина, Великобританія, Франція).
Як відновити співпрацю в форматі В4+Україна? (Висновки та рекомендації)
Проактивний та довготерміновий підхід
Зменшення політичної складової, яка є притаманною характеристикою поточного стану співпраці в форматі В4+Україна, може бути подолана, в першу чергу, завдяки активізації діяльності України.
Незважаючи на описані вище кризові явища, які відбуваються всередині Вишеградської четвірки, українська сторона має посилювати свою активність на регіональному рівні. По-перше, самі країни В4 не готові відмовлятись від співпраці в рамках групи. Більше того, на владному та експертному рівні є усвідомлення, що відсутність координації в рамках групи та постійних консультацій може негативно вплинути на економічну ситуацію в країнах. По-друге, вихід із активної фази міграційної кризи в Європейському Союзі, а також формування останнім часом позитивних спільних позицій щодо низки питань на рівні ЄС, дозволяє говорити про поступовий вихід з чергової кризи В4 і пошук нових горизонтів діяльності. На цьому тлі існує необхідність для Вишеградської четвірки посилення позитивного порядку денного, пошуку нових тем і форматів, які допомогли б їм вийти за рамки створеного іміджу несправедливо ображених та бунтівників. Такими напрямами можуть бути питання зовнішньої політики ЄС (Західні Балкани та Східне партнерство), політика безпеки та оборони ЄС, енергетична безпека, а також поглиблення співпраці на внутрішньому ринку.
Всі перераховані теми представляють неабиякий інтерес і для України. Втім, не виключено, що непорозуміння у двосторонніх відносинах з Польщею та Угорщиною можуть стати на заваді швидкому прогресу в просуванні власних ініціатив на рівні формату В4+. Тут українській стороні варто завжди пам’ятати, що проблеми у двосторонньому діалозі навіть з одним членом можуть заблокувати використання інструментів Вишеградськї групи.
Тому на тлі пошуку шляхів нейтралізації негативних тенденцій міждержавного діалогу в короткостроковій перспективі, українська дипломатія має також фокусуватись на політичних досягненнях з використанням майданчику В4 через 5-10 років. Існування вказаного регіонального об’єднання понад чверть століття з періодичними фазами активності та кризових явищ має сприйматись в Києві як передумова до формування довгострокової стратегії щодо співпраці з групою.
Підготовка України до головування Словаччини в В4 в 2018-2019 рр.
Поточне головування Угорщини в В4 можна вважати одним з найменш результативніших за останні роки в контексті співпраці в форматі В4+ Україна. Дві причини можуть надати пояснення такому розвитку подій. Перш за все, головування Угорщини, що розпочалося в другій половині 2017 року, припало на передвиборчий період в країні. Парламентські вибори мають відбутися навесні 2018 року, тому використовується більшість контраверсійних суспільних тем, які можуть принести голоси на виборах політичній партії Віктора Орбана. Входження в конфліктні відносини з Україною може розглядатися частково і в контексті виборчих процесів. Крім того, офіційний Будапешт в силу географічного розташування та пріоритетів зовнішньої політики схильний більше уваги приділяти роботі на південному напрямку, приділяючи Західним Балканам більше часу, ніж країнам регіону Східного партнерства. Ну і, власне, ставлення до Росії в угорської влади є відмінним від позиції інших трьох країн групи. Можливо, саме ці причини призвели до того, що українські пропозиції щодо проведення ініціатив та заходів в рамках В4+Україна інколи були просто проігноровані.
Розуміючи консенсусний формат роботи В4, Україна може проявляти стриманий оптимізм щодо наступного головування в групі Словаччини, яке розпочнеться в середині 2018 року. По-перше, як показують експертні опитування, офіційна Братислава є найбільш оптимістичною у сприйнятті В4 як впливового гравця у ЄС[7]. По-друге, саме словацька сторона у відносинах з Україною намагається просувати питання реформи сектора безпеки і оборони, енергетичної безпеки та енергоефективності, які наразі представляють найбільший інтерес для Києва.
Традиційно з кінця року вже починаються попередні консультації країни, що переймає головування, з партнерами щодо пріоритетів на цей період. Міністерству закордонних справ України необхідно призначити уповноваженого у справах В4 на рівні заступника міністра чи керівника профільного департаменту для проведення консультацій з представниками словацького МЗС та/чи в трьохсторонньому форматі (Словаччина-Польща-Україна) щодо напрацювання пріоритетів та конкретних форматів співпраці.
Серед іншого, доцільно запропонувати словацькій стороні повернутись до ініціативи проведення чотирьох секторальних круглих столів щорічно, які тематично закріплені за країнами В4. Саме ця ініціатива, що була започаткована під час минулого головування Словаччини в 2014-2015 рр., сприяла посиленню співпраці у форматі В4+Україна.
Спільний порядок денний В4+СхП (Східне партнерство)
Беручи до уваги той факт, що політика розширення та сусідства ЄС є одним з пріоритетів для Вишеградської групи, під час кожного головування традиційно проводяться зустрічі у форматі В4+СхП. Останній такий захід було проведено в кінці серпня 2017 року у Будапешті.
Результати саміту Східного партнерства в Брюсселі в листопаді п.р. вказують на значну увагу європейських інституцій до питання реалізації завдань країнами-партнерами відповідно до 4 пріоритетів Саміту Східного партнерства в Ризі, з урахуванням яких побудовано спільний робочий документ « Східне партнерство – 20 досягнень до 2020 року». В цьому контексті пропонується проводити тематичні зустрічі В4+СхП відповідно до 4 пріоритетів, де кожна країна групи обирає пріоритет, за яким проводить робочі зустрічі чи офіційні заходи. У такий спосіб можна було б інтенсифікувати використання вказаного формату співпраці на рівні профільних міністрів. Більш того, співпраця дійсно б могла отримати додаткове практичне оформлення у вигляді трансферу досвіду реформування чотирьох країн регіону до шести учасників СхП.
У додаток до загального формату співпраці, розрахованого на шість країн-партнерів з регіону Східної Європи та Південного Кавказу, потенційно корисним може стати започаткування нових форматів В4+3 (Грузія, Молдова та Україна) чи В4+2 (Грузія та Україна) в залежності від напрямів співпраці. Такі зустрічі та консультації можуть тематично спрямовуватись на питання безпеки та оборони, проведення спільних навчань. Формат також може бути використаний для просування на рівень офіційного Брюсселя питання створення спеціального інвестиційного чи трастового фонду для підтримки країн, що демонструють успіхи на шляху виконання Угод про асоціацію з Європейським Союзом, та наповнення реальним змістом концепції СхП+.
Публічна дипломатія України в В4
Міжнародний вишеградський фонд не має сприйматись виключно як донор (незначний у порівнянні з іншими присутніми в Україні структурами) для гуманітарних та культурних проектів в Україні. Профільні міністерства мають звернути увагу на потенційні можливості МВФ для просування ініціатив публічної та культурної дипломатії саме в країнах регіону. Але для цього необхідно сформувати стратегічне бачення, що українська сторона бажає здійснити і чого досягти в країнах Центрально-Східної Європи.
Україна може виступити з ініціативою запровадження Форуму В4+Україна, який на періодичній основі має збирати експертів, політичних та громадських діячів для обговорення прогресу у відносинах. Такий майданчик буде сприяти побудові відповідної атмосфери та сприйняття, що офіційний Київ не відвертається від малих країн регіону і готовий до вироблення спільного порядку денного співпраці.
Доволі поширеними є проекти Міжнародного вишеградського фонду, які орієнтовані на візити українських журналістів та експертів до країн В4. Втім, заслуговує на окрему увагу використання наявних можливостей вказаної інституції для посилення контактів представників ЗМІ та аналітичних центрів з В4 з українськими партнерами та колегами. Організація візитів угорських, польських, словацьких та чеських журналістів до України може сприяти посиленню нашої інформаційної присутності в регіоні.
[1]Declaration on Cooperation between the Czech and Slovak Federal Republic, the Republic of Poland and the Republic of Hungary in Striving for European Integration, http://www.visegradgroup.eu/documents/visegrad-declarations/visegrad-declaration-110412
[2]Good Neighbourliness? The Visegrád Countries and Ukraine, 2017,
[3]REPORT OF THE POLISH PRESIDENCY OF THE VISEGRAD GROUP JULY 2012 – JUNE 2013, http://www.msz.gov.pl/resource/c849fd74-ad7f-4a68-8fc1-ac04082a4838:JCR
[4]Declaration of Prime Ministers of the Czech Republic, the Republic of Hungary, the Republic of Poland and the Slovak Republic on cooperation of the Visegrad Group countries after their accession to the European Union (12 May 2004), http://www.visegradgroup.eu/documents/visegrad-declarations/visegrad-declaration-110412-1
[5]Budapest Joint Statement of the Visegrád Group Heads of Government on Strengthening the V4 Security and Defence Cooperation, October 2013., http://www.msz.gov.pl/resource/b68e234a-47c7-4672-925b-dc1921ba2f70:JCR
[6]Visegrad Cooperation, VÍT DOSTÁL, 24. 5. 2017, https://www.amo.cz/en/agenda-for-czech-foreign-policy/visegrad-cooperation/
[7]Central Europe’s Outlook on the EU and Foreign Policy, VÍT DOSTÁL, 8. 1. 2016, http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/?fa=62423