В Люксембурге 15 октября состоялось заседание на уровне министров иностранных дел ЕС и Восточного партнерства. Среди основных тем повестки дня − обсуждение прогресса стран-партнеров в выполнении двадцати достижений Восточного партнерства до 2020 года, которые были официально утверждены на саммите Восточного партнерства в Брюсселе в ноябре 2017 года. Базой для подведения промежуточных итогов стал мониторинговый отчет, подготовленный Европейской службой внешнего действия ЕС.
Украинская национальная платформа Форума гражданского общества Восточного партнерства подготовила собственный мониторинг успешности Украины в исполнении двадцати поставленных целей по состоянию на 1 сентября 2018 года. В целом исследование показывает, что почти по всем приоритетам Украина находится в фазе активного выполнения. Такую ситуацию можно объяснить тем, что значительная часть поставленных целей к 2020 году в той или иной мере перекликается с задачами имплементации Соглашения об ассоциации, которое полноценно вступило в силу с 1 сентября 2017 года.
В рамках начатого процесса реформирования страны, имплементации Соглашения об ассоциации, а также на выполнение Стратегии устойчивого развития «Украина−2020» по тематическим направлениям большинства из двадцати достижений ВП в Украине был принят ряд среднесрочных стратегий и концепций до 2020 и 2021 года. Некоторые программные и стратегические документы разрабатывались до 2017 года по тематическому направлению достижений, а именно: Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине на 2014−2017 гг.; Государственная программа по реализации основ государственной антикоррупционной политики в Украине (Антикоррупционная стратегия) на 2015−2017 гг.
Межсекторальные достижения: прогресс заметен
Чувствуется прогресс в выполнении Украиной задач, поставленных в рамках трех межсекторальных достижений. Структурированное взаимодействие с широким кругом организаций гражданского общества приобрело дополнительный импульс с введением институциональной поддержки Украинской национальной платформы Форума гражданского общества ВП и украинской стороны Платформы гражданского общества Украина−ЕС в рамках проекта ЕС «Общественная синергия». Это позволило значительно улучшить качество аналитических и информационных проектов, реализуемых указанными платформами, а также усилить сотрудничество с субъектами принятия решений как в Украине, так и на уровне европейских институтов.
В контексте гендерного равенства и недопущения дискриминации Украина создала соответствующую законодательную и нормативную базу, усилила национальный гендерный механизм, была введена должность правительственного уполномоченного по вопросам гендерной политики.
Использование стратегических коммуникаций, внедрение унифицированных подходов к визуализации проектов в Украине в рамках единой промокампании ЕС «Идем вместе» (Moving Forward Together) позволило шире проинформировать украинцев о деятельности и поддержке реформ Европейским Союзом. В дальнейшем совместные усилия следует сконцентрировать на противодействии дезинформации и месседжам против ЕС, которые будут распространяться в предвыборный и выборный период в медиа, находящихся под влиянием России.
Экономика: проблемы с цифровыми рынками
В рамках приоритета І «Экономическое развитие и рыночные возможности» удалось улучшить отдельные социально-экономические показатели. Малый и средний бизнес и регуляторная среда в Украине фиксировали положительные изменения благодаря поддержке со стороны программ ЕС. В частности поддержку получили 840 малых и средних предприятий (МСП) в период 2016−2017 гг. Чтобы уменьшить пробелы в доступе к финансам и финансовой инфраструктуре, Украина обновила программные документы в направлении развития финансового сектора и приняла законы по кредитному реестру и управлению кредитными рисками. Впрочем, в настоящее время все еще недостаточно практических шагов в области создания и разработки альтернативных источников финансирования для МСП и стимулирования кредитования в национальной валюте. Новые возможности на рынке труда на местном и региональном уровнях создаются за счет таких проектов ЕС как «Мэры за экономический рост» и «Smart-специализация», где в 2018 году Украина принимала активное участие.
Торговля и имплементация Полной и всеобъемлющей зоны свободной торговли тоже демонстрирует положительную динамику. В 2017 году экспорт товаров в ЕС вырос на 30%, а импорт товаров из ЕС увеличился на 21%. Аналогичный рост наблюдался и в торговле со странами Восточного партнерства. В 2017 году экспорт товаров в пять стран ВП увеличился на 29%, а импорт − на 30%.
Отсутствие согласованного стратегического подхода к формированию политик в сфере гармонизации цифровых рынков с ЕС и регионом ВП является самым большим вызовом для Украины на данный момент, несмотря на отдельные позитивные шаги на национальном уровне. Это не дает возможности высоко оценить прогресс. Украинской стороне необходимо разработать и утвердить согласованную национальную стратегию и дорожные карты для всех основных направлений данной сферы.
Спорные успехи в усилении институтов
Приоритет ІІ «Усиление институтов и надлежащего управления» можно считать наиболее спорным с точки зрения выполнения достижений. С одной стороны, проведение реформы системы государственного управления может считаться наиболее результативным. Это, в частности, отражено и в отчете программы ЕС SIGMA (2017) по результатам оценки сферы госуправления в Украине. С другой стороны, усиление механизмов верховенства права и борьбы с коррупцией, а также реализация ключевых реформ в сфере судопроизводства в Украине не могут порадовать значительными практическими результатами и, соответственно, низкими оценкам от экспертов УНП. Сейчас Украине не удается обеспечить эффективную и результативную деятельность системы антикоррупционных институтов, а также внедрить полноценную автоматическую проверку деклараций чиновников в единой системе декларирования. В процессе реализации судебной реформы в 2016 г. была изменена Конституция в части правосудия, а также был принят пакет законов, которыми предусматривалось повышение уровня прозрачности и подотчетности судейства. В то же время процедура формирования и состав органов судейского управления, которые должны проводить реформу, привели к консервации проблем в судебной системе, таких как коррупция и зависимость от политической власти. Эффективное завершение антикоррупционной и судебной реформ в Украине требует, прежде всего, значительной политической воли.
Безопасность является критически важной сферой сотрудничества с ЕС, где Украина демонстрирует значительный прогресс. Принятие в 2018 году Закона Украины «О национальной безопасности» дополнило существующую систему стратегических документов в сфере безопасности, предусматривающую интеграцию в европейское и евроатлантическое пространства. Впрочем, ЕС стоит уделять больше внимания институциональному усилению борьбы с гибридными проявлениями российской агрессии, а также защиты критической инфраструктуры.
Энергетика − ниже среднего
Приоритет ІІІ «Взаимосвязь, энергоэффективность, окружающая среда и изменение климата» направлен на усиление транспортных и энергетических взаимосвязей и выработку совместных подходов в вопросах окружающей среды и климата.
В 2017-м подписано Соглашение о распространении индикативных карт Европейской транспортной сети TEN-T в Украине (коридоры Средиземноморский и Рейн−Дунай). Кроме того, Украина присоединилась к двум международным проектам в рамках TEN-T – GO-HIGHWAY «Гданьск−Одесса» и Via Carpatia. На этом фоне для Украины основным вызовом остается подготовка и реализация приоритетных проектов в рамках сети и поиск финансирования.
Хотя энергоснабжение и занимает видное место в рамках двухсторонних отношений Украины и ЕС, данный документ содержит лишь отдельные направления энергетического сотрудничества со странами ВП, большинство из которых не касается непосредственно Украины. В 2018-м согласовано Национальный рабочий план в рамках EU4Energy для продолжения реформ в энергетике и развития отношений со странами ВП, которые не являются членами Энергетического сообщества. В целом уровень развития в реализации указанного достижения оценен ниже среднего показателя успешности в других достижениях.
Достижение «Энергоэффективность, использование возобновляемой энергии, а также уменьшение выбросов парникового газа» сейчас предусматривает два основных инструмента для Украины: заключение Планов действий по устойчивому энергетическому развитию (ПДУЭР) населенных пунктов Украины, подписавшими «Соглашение мэров» (Covenant of Mayors), и создание и запуск Фонда энергоэффективности на условиях софинансирования с ЕС. Хотя Украина наряду со странами ВП и занимает лидирующие позиции по подготовке ПДУЭР, качество их подготовки и исполнения не всегда удовлетворительны. Фонд энергоэффективности был создан в 2018 году и получил обязательства по финансированию на 50 миллионов евро со стороны ЕС, однако требует дополнительных усилий по организации его работы.
Окружающая среда и адаптация к изменению климата тоже находились в фокусе внимания. Реализация государственной политики в сфере изменения климата определена концептуальными долгосрочными документами. Были приняты Законы «Об оценке воздействия на окружающую среду» (2017) и «О стратегической экологической оценке» (2018), началось их внедрение. Продолжается работа по реформированию системы управления водными ресурсами. Однако беспокойство вызывает отсутствие системных действий государства для преодоления нелегальных вырубок леса.
Активные контакты между людьми
Приоритет IV «Мобильность и контакты между людьми» направлен на отдельное измерение сотрудничества между ЕС и Украиной.
Достижение «Визовая либерализация и партнерства по мобильности» обозначилось первой годовщиной безвизового режима Украины со странами ЕС и Шенгена в июне 2018-го. За первый год безвиза было выдано около пяти миллионов биометрических паспортов, почти миллион украинских граждан совершили безвизовые поездки.
Молодежь, образование, развитие навыков и культура имеют непреходящее значение для формирования высокой динамики мобильности граждан Украины. Украина активно пользуется по программам EU4Youth, Erasmus + и Creative Europe.
В контексте исследований и инноваций стоит отметить, что Украина является ассоциированным членом программы «Горизонт 2020», а количество проектов программы, в которых принимают участие украинские организации, увеличилось. Для усиления интеграции в европейское исследовательское пространство целесообразно оценить выполнение рекомендаций аудита системы исследований и инноваций Украины в рамках инструмента peer-review (PSF) программы «Горизонт 2020» (2016).
Обновленная многосторонняя архитектура
Документ «20 достижений ВП до 2020 года» содержит также видение реформирования многостороннего формата. Официально запущенная в марте 2018-го обновленная многосторонняя архитектура ВП призвана усилить политическую составляющую Восточного партнерства. Положительно воспринимается введения формата встреч старших должностных лиц (Sinior Officials Meetings, SOM), предоставление бОльшего политического веса межправительственным платформам. Однако всё еще недооцененным со стороны ЕС для сотрудничества остается измерение безопасности.
Наряду с активным участием в многосторонних форматах для шести стран ВП, Украина проявляет интерес к построению институционального сотрудничества в рамках трех стран ВП, подписавших Соглашения об ассоциации.
Стоит отметить, что положительным является упоминание о таких формах сотрудничества в заключительных документах саммита Восточного партнерства (ноябрь 2017-го) и саммита Украина−ЕС (июль 2018-го). 2018-ый стал годом практического построения институций. В сентябре 2018-го состоялась первая неформальная министерская встреча в формате ЕС+3 по торговле, которая подтвердила перспективность и значимость такой площадки для обсуждения вопросов, связанных с имплементацией Полной и всеобъемлющей зоны свободной торговли. На общественном уровне в Киеве в сентябре 2018-го проведен II Форум ассоциации (Association Exchange Forum), где представители НПО и аналитических центров могли обменяться мнениями о ходе имплементации соглашений об ассоциации в трех странах. В октябре в Тбилиси подписан устав Межпарламентской ассамблеи Украины, Грузии и Молдовы.
В целом мониторинг, проведенный экспертами Украинской национальной платформы Форума гражданского общества Восточного партнерства, указывает на добавленную стоимость для Украины двадцати достижений ВП до 2020 года по сравнению с нормами Соглашения об ассоциации Украины с ЕС (СА) и соответствующими имплементационными документами. Отдельные достижения дополняют, уточняют сферы сотрудничества и инструменты, которые предусмотрены в СА, и способствуют более глубокому реформированию жизненно важных сфер для украинского общества.
При этом двадцать достижений ВП могут быть доработаны, исходя из стратегического видения дальнейшего развития Восточного партнерства после 2020 года. Речь может идти о формировании более четких показателей введения форматов ВП+ в разрезе интеграции стран Восточного партнерства в секторальные и тематические пространства Европейского Союза (таможенное пространство, цифровой рынок, Энергетический союз, пространство Шенген). Предметная дискуссия относительно будущего ВП может быть официально запущена во время юбилейного мероприятия по случаю 10-летия Восточного партнерства в мае 2019 года, о чем неоднократно упоминалось во время заседания министров иностранных дел ЕС и ВП в Люксембурге. По отдельным стратегическим направлениям украинской власти совместно с гражданским обществом целесообразно разработать отдельные дорожные карты или планы действий с четкими индикаторами успеха. Например, уже обновлен План действий Украина−ЕС в сфере юстиции, свободы и безопасности, а также завершается работа над проектом Дорожной карты интеграции в Энергетический союз. Нужны аналогичные планы для интеграции в цифровой рынок, приближения к шенгенским стандартам или стандартам таможенного пространства.
Завершая, важно отметить, что, несмотря на отсутствие четких юридических обязательств со стороны Украины относительно выполнения двадцати достижений, всё же официальный Киев должен максимально использовать финансовые инструменты поддержки в рамках двадцати достижений ВП, которые способствуют имплементации начатых реформ и выполнению Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС.
Материал подготовлен на основе мониторингового отчета Украинской национальной платформы Форума гражданского общества Восточного партнерства по состоянию на 1 сентября 2018 г.
