ЗМІНИ ПІСЛЯ 2014 РОКУ
2014 рік значно змінив підхід НАТО до Чорноморського регіону. Незважаючи на те, що все ще відсутнє всеосяжне бачення, тим не менш, Альянс та його окремі члени почали відрізняти регіон та політику НАТО щодо нього від загального набору політик партнерства. Однак, одним з основних питань, на яке НАТО ще повинне дати відповідь, залишається, чи є Чорноморський регіон регіоном його відповідальності чи лише прикордонним (сусіднім) регіоном?
На сьогодні, навіть з урахуванням тих перетворень, які відбуваються, НАТО все ще має здебільшого двосторонній підхід відносно країн регіону. Останні стратегічні документи Альянсу вже фіксують Чорноморський регіон як окремий театр дій, але все ще звертають увагу лише на окремі елементи присутності.
НАТО не має єдиної офіційної стратегії щодо Чорноморського регіону. Очікується, що таке бачення може з’явитися після червня 2022 року і прийняття Стратегічної Концепції НАТО 2030, яка стане головним стратегічним документом Альянсу, на основі якого вже будуть розроблятися бачення відносин з окремими країнами та регіонами. Обговорюючи Партнерства у Стратегічній Концепції 2020 (прийнята у 2010 році), розділялися відносини з Росією, Середземноморський діалог, Україною, Грузією, Західними Балканами та Близьким Сходом, але Чорне море як регіон, який потребує комплексного та регіонального підходу, був відсутній.
Аналіз декларацій самітів НАТО демонструє еволюцію підходів, більшу увагу до регіону, однак все ще початкову стадію визначення власної ролі. Відсутність чіткої короткотермінової перспективи членства для України та Грузії також додає до цієї невизначеності.
На Варшавському саміті 2016 року союзники вирішили розробити «Цільову передову присутність» (Tailored Forward Presence) у Чорноморському регіоні (1). Таким чином, посилена стратегія НАТО у регіоні сконцентрувалась на повітряно-патрульній місії у Румунії та Болгарії, багатонаціональній бригаді у Крайові (Румунія) та на морській компоненті, ротаційній присутності кораблів країн-союзників у Чорному морі. Спільні сили НАТО високого ступеня готовності (NATO’s Very High Readiness Joint Task Force), Сили реагування НАТО, додаткові сили високої готовності союзників, та важчі війська НАТО другого ешелону, у разі необхідності, можуть підсилити передову присутність. Цільові заходи включають у себе більше багатонаціональних навчань на суші, об’єднані спільні посиленні тренування, більше морської діяльності та посилену координацію з метою збільшення присутності НАТО в трьох вимірах (2). Водночас, Цільова передова присутність значно поступається Посиленій передовій присутності (Enhanced Forward Presence), яка забезпечує безпеку на Балтії та Центрально-Східній Європі.
У Декларації Брюссельського саміту 2018 року (3) наголошується, що «Вжиття низки заходів у військово-повітряної та військово-морській сфері в чорноморському регіоні призвело до істотного посилення присутності і морській діяльності НАТО у Чорному морі» (ст.26), і детально описуються нові заходи, які були вжиті та сили, які були розміщені. Більше того, Чорноморська безпека з’являється у розділах щодо збільшення співробітництва з Україною та Грузією, де підкреслюються спільні зусилля Альянсу та партнерів щодо протидії гібридним загрозам та підвищення регіональної безпеки.
У відповідь на атаку РФ проти кораблів ВМС України у Керченській протоці у листопаді 2018 року, міністри закордонних справ НАТО у квітні 2019 року домовились щодо пакету заходів, які дозволять покращити обізнаність НАТО про ситуацію у Чорноморському регіоні та посилити підтримку партнерів – Грузії та України – так званий «Чорноморський пакет» (4). Цей пакет, у першу чергу, передбачався для України, і надавав допомогу у спостереженні, військовій присутності, а також підтримку українським ВМС та берегової охорони (5). У листопаді 2019 року, НАТО оцінило виконання пакету заходів щодо чорноморської безпеки. Як зазначив Генеральний секретар Й. Столтенберг: «Це включає тренування військово-морських сил та берегової охорони. Візити до портів та проведення навчань. Обмін інформацією. Нещодавні візити Північноатлантичної ради в Грузію та Україну були доброю нагодою, щоб бачити цей пакет заходів у дії» (6).
В останньому Комюніке за результатами Саміту НАТО у Брюсселі у червні 2021 року серед іншого зазначається, «Ми підвищили наш внесок в адаптовану передову присутність на суші, морі та в повітрі в регіоні Чорного моря и ми зберігаємо прихильність його повному виконанню. Наші засоби щодо гарантії безпеки, зокрема навчання та інша різноманітна діяльність у повітрі, на суші й морі, зберігаються та продовжують забезпечувати фундаментальну базову потребу щодо гарантії безпеки та стримування. Ми підвищили наш внесок в адаптивні засоби гарантії безпеки для Туреччини й зберігаємо прихильність їх повному здійсненню. Ми маємо низку сил, включаючи Об’єднану оперативну групу підвищеної готовності, які в стислі терміни готові реагувати на будь-які непередбачувані ситуації».
Концепція стійкості стала новим підходом по відношенню до Чорноморського регіону. Метою є підтримка стійкості партнерів, яким загрожує найбільша небезпека на околицях НАТО, з урахуванням потреб кожного партнера та розумінням різниці між ними (7). Чорноморський регіон став випробувальним майданчиком для застосування та розробки цієї концепції. Проведення перших навчань Україна-НАТО «Непорушна стійкість», які відбулись в Одесі у вересні 2021 року (8), були спрямовані на моделювання сценаріїв лій саме у Чорноморському регіоні із значною задіяністю морської компоненти. Водночас через обмеження пандемії COVID-19 їм бракувало саме міжнародної складової.
ПОЗИЦІЇ ЧОРНОМОРСЬКИХ ДЕРЖАВ-ЧЛЕНІВ НАТО
Позиції трьох країн-членів НАТО щодо ситуації в Чорноморському регіоні та можливих дій Альянсу різняться. Якщо ще до початку російсько-української війни Анкара наполягала, що Регіональна безпека повинна бути відповідальністю виключно приморських країн, то Бухарест підтримував збільшення американської присутності та загалом НАТО. Софія довгий час взагалі майже не звертала уваги на регіональні справи, орієнтуючись здебільш на Балкани. На сьогоднішній момент загальна тенденція зберігається та сама, на що значною мірою впливає і внутрішньополітична ситуація в кожній з країн.
Водночас позиція Туреччини щодо НАТО певним чином трансформувалась. Анкара все ще зберігає думку, що регіональні держави несуть повну відповідальність за чорноморські справи, а відносини з Російською Федерацією є важливими для регіональної безпеки, але не блокує ініціативи НАТО щодо Чорного моря і визнає за цією Організацією основну роль щодо підтримки безпеки країн-членів. У Стамбулі був відкритий Центр передового досвіду НАТО у сфері морської безпкеи (MARSECCOE), куди запросили приєднатися і Україну і який має потенціал, зокрема, і для збільшення уваги до чорноморських справ. Проблемою залишаються обмеження, які накладаються на країни, які не є прибережними відповідно до Конвенції Монтре, оскільки цей документ та тлумачення окремих статей Туреччина не збирається адаптувати навіть для союзників по Альянсу.
Румунія залишається найбільшим промоутером збільшення ролі НАТО у Чорноморському регіоні. Так само Румунія і підтримує майбутнє членство України та Грузії в Альянсі і збільшення співробітництва по лінії НАТО з обома країнами. Крім того, Бухарест розвиває потенціал важливий для Альянсу на території країни (наприклад, відкривши у травні 2021 року Євроатлантичний Центр стійкості, який планується акредитувати як Центр передового досвіду НАТО), а також підтримуючи країни-партнери (Румунія була країною-лідером у Трастовому Фонді НАТО для України з питань кібер безпеки).
Трикутник Польща-Румунія-Туреччина – неформальне об’єднання трьох країн-членів НАТО, яке представляє собою щорічні зустрічі на рівні МЗС та Міноборони, є важливим інструментом координації дій. Саме у заявах після зустрічей трикутника чітко зазначається позиція щодо Чорноморського регіону, російської агресії тощо.
ПЕРСПЕКТИВИ ПОСИЛЕННЯ НАТО В ЧОРНОМОРСЬКОМУ РЕГІОНІ
Очікувати значних змін щодо політики НАТО по відношенню до Чорноморського регіону до прийняття Нової Стратегічної концепції НАТО 2030 не варто. Більше того, на сьогоднішній момент ще продовжуються консультації щодо змісту цієї Концепції, відповідно, до початку квітня залишаються невеликі можливості щодо просування ідеї збільшення уваги до Чорноморського регіону саме в цьому документі.
Водночас у своїй політиці НАТО не може визначитися, куди належить Чорне море – до Східного чи до Південного флангу, політика відносно яких різниться. Доки більшість ініціатив по укріпленню безпеку на Східному фланзі обмежуються Румунією, а Південний фланг залишається за Середземномор’ям, Чорне море продовжує перебувати у стратегічному лімба. Фактично, для НАТО Чорне море є регіоном, який може об’єднати два фланги, адже більшість викликів є взаємопов’язаними стратегічним загрозами. Якщо обмежувати Чорноморський регіон тільки Східним флангом, це може призвести до домінування російсько-центричного підходу до загроз та перспектив. Замість цього, повноцінне персональне бачення дозволить розробити комплексний, орієнтований на майбутнє підхід.
Перспективи посилення ролі НАТО у Чорноморському регіоні можливі за трьома напрямами:
- Через діяльність чорноморських країн-членів НАТО, які стануть локомотивами формування політики Альянсу, та збільшення присутності спроможностей НАТО за рахунок посилення власних членів.
- Через посилення та поглиблення співробітництва з двома країнами – партнерами розширених можливостей – Україною та Грузією. Окрім перспективи членства, яка у короткостроковій перспективі не є реальною, мова йде про збільшення спільних заходів, зокрема, навчань, патрулювання, забезпечення моніторингу надводної та повітряної обстановки, посилення взаємосумісності сил сектору безпеки та оборони країн-аспірантів та НАТО.
- Через формулювання окремої стратегії НАТО щодо Чорноморського регіону, яка стала б комплексним документом політичного та військового характеру. Підготовка документу не означає автоматичного збільшення присутності НАТО у Чорноморському регіоні, але може стати поштовхом, як до дискусії щодо рол і Альянсу в регіоні, так і розробки більш вузьких план дій по окремим напрямам співробітництва або присутності в регіоні. Зокрема, цей шлях має включати збільшення присутності кораблів союзників на ротаційній основі в Чорному морі (кожного року обговорюється питання збільшення, але по факту
Чорноморська стратегія НАТО повинна вийти за межі питання членства України та Грузії ат протидії російській агресії, оскільки це є основною перешкодою комплексного бачення та обмежує не тільки залучення країн-аспірантів, але й нейтральних країн, таких як Молдова. Сприйняття, що без перспективи членства не може бути активного залучення є помилковою концепцію, оскільки Чорноморський регіон повинен бачитись як невід’ємна частина НАТО, а не тільки як його околиці.
Для України на сьогодні залишається пріоритетним співробітництво у військово-морській сфері з двома чорноморськими державами-членами НАТО Туреччиною та Румунією, а також США та Великою Британією, які приділяють значну увагу Чорноморській безпеці. Саме ці чотири держави можуть стати локомотивами збільшення присутності НАТО у регіоні. В останній рік Чорним морем зацікавилась і Канада, відповідно це питання варто піднімати і на цьому треку.
Що стосується інших країн-членів НАТО, які мають військово-морський потенціал, то варто активізувати роботу з Норвегією, Іспанією, Італією Португаліє- основною аргументацією може бути обмін досвідом та переваги захисту права на свободу судноплавства, оскільки ці держави можуть стикатися з російськими провокаціями ближче до власних берегів (такі інциденти вже були). Водночас Німеччина буде залишатися осторонь чорноморської безпеки навіть після зміни уряду.
Підготовлено: Ганна Шелест, к.політ.н., директорка безпекових програм Ради зовнішньої політики «Українська призма», Shelest@prismua.org
У рамках проекту Ради зовнішньої політики «Українська призма» – «Ukraine-NATO: Enhanced level» за підтримки Представництва НАТО в Україні
1. Warsaw Summit Communiqué (2016). NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133169.htm
2. Boosting NATO’s Presence in the East and Southeast (2019, January 21). NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_136388.htm
3. Комюніке Брюссельського саміту, NATO, 2021, https://www.nato.int/cps/uk/natohq/news_185000.htm?selectedLocale=uk
4. NATO Foreign Ministers agree to enhance security in the Black Sea region (2019, April 4). NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_165253.htm
5. NATO package to support Ukraine in Black Sea contains confidential provisions – Klimkin (2019, April 5). UNIAN. https://www.unian.info/politics/10506531-nato-package-to-support-ukraine-in-black-sea-contains-confidential-provisions-klimkin.html
6. NATO reviews package of measures on Black Sea security (2019, November 21). UKRINFORM. https://www.ukrinform.net/rubric-polytics/2822556-nato-reviews-package-of-measures-on-black-sea-security.html
7. Krupa, J. (2018). NATO. In H. Maksak, R. Turcsányi, & M. Vorotnyuk (Eds.) Understanding Strategic Adaptations: Security Strategies and Policies after 2014, 56–72. Bratislava-Kyiv.
8. Ukraine and NATO agree on joint exercises in Odesa (2020). Cabinet of Ministers of Ukraine. https://www.kmu.gov.ua/en/news/spilni-navchannya-ukrayini-i-nato-v-odesi-kuleba-i-kadenbah-pidpisali-dokument