Июнь 2020-го выдался очень насыщенным событиями, непосредственно связанными с развитием политики Восточного партнерства. 11 июня состоялось заседание министров иностранных дел стран ЕС и Восточного партнерства в формате видеоконференции, а уже 18 июня в аналогичном формате прошла встреча глав государств и правительств, которую не решились назвать саммитом. Как по форме, так и по содержанию.
И хотя эти многосторонние встречи на высшем и высоком уровне создали впечатление наличия большого интереса к восточному партнерству, в то же время по их результатам никаких совместных заявлений либо деклараций принято не было. Да и в целом уверенности в дате проведения встречи на высшем уровне не было еще в начале месяца, а в ходе подготовки неоднократно предлагалось ее перенести.
“Гибридный саммит”
Итак, возникает вполне закономерный вопрос: почему видеоконференция, а не саммит? Начнем с того, что в последние годы в Брюсселе как-то не складывается с проведением полноценного саммита, несмотря на то, что именно саммит является высшим политическим институциональным уровнем Восточного партнерства. Предыдущий саммит представителей стран Восточного партнерства прошел в Брюсселе еще в 2017 году. Декларация по его итогам, среди прочего, политически закрепила обязательства государств-партнеров придерживаться двадцати достижений Восточного партнерства до 2020 года как своеобразной дорожной карты отношений с Европейским Союзом. Следуя традиционному двухгодичному циклу проведения саммитов, очередная встреча на высшем уровне должна была пройти в 2019 году. Однако вместо саммита мы увидели в мае конференцию высокого уровня, приуроченную к десятилетию политики Восточного партнерства. Было много ярких выступлений, подводящих итоги, однако совместной позиции так и не было выработано ни во время самого мероприятия, ни во время предваряющего конференцию заседания министров иностранных дел. Полноценный саммит было решено провести в первой половине 2020-го, во время председательствования Хорватии в Совете ЕС. Институты ЕС провели значительную работу по подготовке основы для встречи в верхах. В марте была утверждена Совместная коммуникация Европейской комиссии, Высокого представителя ЕС по вопросам внешней политики и безопасности к Европейскому парламенту, Европейскому Совету, Совету ЕС, Европейскому экономическому и социальному комитету и Комитету регионов ЕС – «Политика Восточного партнерства после 2020 года. Усиление устойчивости – Восточное партнерство, приносящее всем результаты» (далее – Совместная коммуникация). В мае 2020 года Совет ЕС принял «Выводы относительно политики Восточного партнерства после 2020 года» (далее – Выводы). Однако на сей раз коррективы в планы ЕС внесла пандемия коронавируса. Уже весной после введения всех ограничительных и карантинных мер как государствами ЕС, так и государствами-партнерами стало очевидным, что график и тематическую наполненность контактов на высшем уровне придется пересмотреть. Поэтому июньские видеоконференции, как на уровне министров иностранных дел Восточного партнерства (11 июня), так и формате глав государств и правительств (18 июня) – с одной стороны, должны были создать возможность онлайн-коммуникации по важным вопросам совместной повестки дня. С другой стороны, повышенный интерес ЕС к встречам свидетельствует о желании европейских функционеров продемонстрировать непрерывность процесса вовлеченности в политику соседства. К примеру, Жозеп Боррель, Высокий представитель ЕС по вопросам внешней политики и безопасности, в начале июня призвал основных стекхолдеров Восточного партнерства предоставить предложения к повестке дня указанных мероприятий.
Впрочем, нежелание ЕС называть саммитом видеоконференцию на высшем уровне было продиктовано также опасениями, что это мероприятие не сможет принести значительных и политически важных решений, а также выйти на принятие совместного итогового документа в виде декларации Восточного партнерства.
На повестке дня – пандемия
Поэтому во время видеоконференции 18 июня, в которой приняли участие главы европейских институций, государств и правительств Восточного партнерства (27 стран ЕС + 6 стран-партнеров), основное внимание фокусировалось на обсуждении совместных усилий по борьбе с COVID-19, а также предложений Совместной коммуникации и Выводов относительно будущего политики ВП после 2020 года. По итогам видеоконференции участники отметили необходимость международной солидарности во времена пандемии и позитивно оценили значительную поддержку государствам-партнерам со стороны ЕС. В контексте будущего развития Восточного партнерства лидеры государств и правительств согласились с пятью главными приоритетами, которые лягут в основу выработки нового наполнения и структурирования деятельности в рамках восточного измерения политики соседства. В частности, речь идет о таких стратегических направлениях:
- Устойчивые и интегрированные экономики.
- Подотчетные институты (accountable intitutions), верховенство права и безопасность.
- Устойчивость в сфере окружающей среды и климата.
- Цифровая трансформация.
- Справедливые и инклюзивные общества.
Эти сферы общего приложения усилий сформулированы в Совместной коммуникации от марта 2020 года. Однако во время встречи эти пять направлений не получили конкретного содержательного наполнения.
“Нежелание ЕС называть саммитом видеоконференцию на высшем уровне было продиктовано также опасениями, что это мероприятие не сможет принести значительных и политически важных решений”
На пути к “физическому” саммиту 2021 года
Во время видеоконференции главы государств и правительств договорились перенести “офлайн”-саммит Восточного партнерства на весну 2021 года. Саммит на высшем уровне планируется провести в Брюсселе во время председательства Португалии в Совете ЕС. Именно на этом “физическом” саммите должны быть представлены и утверждены новые дорожные карты развития сотрудничества в рамках ВП по новым пяти приоритетам, которые должны заменить текущие «20 достижений Восточного партнерства до 2020 года». Тогда же мы можем ожидать и новой декларации Восточного партнерства, где будут согласованы новые параметры кооперации в рамках политики ВП. На формирование новых правил сотрудничества участников ВП в координатах, обозначенных в Совместной коммуникации и Выводах, приходится председательствование в ЕС Берлина (вторая половина 2020-го) и Лиссабона (первая половина 2021-го). С положительной стороны на документальном уровне можно отметить, что программа председательствования Трио (Германия, Португалия, Словения) в Совете ЕС в 2020−2021 гг. четко указывает на необходимость реализации амбициозной политики Восточного и Южного соседства, оказания помощи непосредственным географическим партнерам в преодолении кризиса, спровоцированного коронавирусом, а также усиления общей устойчивости государств. Кроме того, Трио сосредоточится на подготовке и последующей реализации обязательств, которые будут приняты на будущем саммите Восточного партнерства. Также будет продолжаться выполнение обязательств, указанных в Выводах Совета ЕС по заграничным делам от июня 2019 года, предусматривающих активное привлечение ЕС к черноморскому региональному сотрудничеству. В то же время гораздо меньше внимания уделено вопросам ВП среди приоритетов председательствования Германии в Совете Европейского Союза с июля по декабрь 2020 года. Возможно, нежеланием Берлина активно формировать политическую повестку дня Восточного партнерства и объясняется график проведения важных политических встреч на высшем уровне: видеоконференция прошла в июне во время председательствования Хорватии, а “физический” саммит перенесен на португальский период во главе Совета ЕС, оставляя Германию без важных политических вех в Восточном партнерстве.
Однако было бы преувеличением предположить, что работа над формированием новых рамок Восточного партнерства будет приостановлена либо потеряет темп во втором полугодии 2020-го.
“Возможно, нежеланием Берлина активно формировать политическую повестку дня Восточного партнерства объясняется график проведения важных политических встреч на высшем уровне”
Насколько амбициозным может быть новое Восточное партнерство после 2020-го?
Принимая во внимание отсутствие заключительной совместной декларации либо заявления по итогам видеоконференции глав государств и правительств 18 июня 2020 года, основными магистральными документами по формированию новых среднесрочных рамок Восточного партнерства остаются документы Совместной коммуникации от марта 2020-го и Выводы Совета ЕС от мая 2020-го. На техническом уровне вышеупомянутые документы являются шагом вперед в определении новых сфер сотрудничества участников Восточного партнерства. Совместная коммуникация получила новое направление по охране общественного здоровья в контексте борьбы с COVID-19, а Европейское зеленое соглашение проходит красной нитью по обоим документам.
Нет особой нужды пересказывать новые прогрессивные векторы приложения совместных усилий ЕС и государств-партнеров – о них уже написано немало аналитических и экспертных обзоров. Учитывая, что Совместная коммуникация основывалась на результатах структурированных консультаций относительно будущего ВП, в ней учтены отдельные пожелания государств-партнеров. Это позволяет рассматривать документы как взаимоприемлемую основу для дальнейшей подготовки содержательного наполнения решений саммита ВП.
Однако целесообразно еще раз упомянуть о тех политических решениях членов ЕС, которые не позволяют говорить о высоких ожиданиях от будущего саммита в Брюсселе в 2021 году. Вызывает разочарование язык документов в контексте определения европейских перспектив ассоциированных государств. В тексте Совместной коммуникации подаются отсылки к более слабым в политическом смысле декларациям саммитов ВП, не упоминаются соглашения об ассоциации, где прямо говорится о европейских аспирациях государств-подписантов. Также нельзя обойти стороной отсутствие упоминаний о поддержке территориальной целостности и суверенитета государств-партнеров, что соответственно может свидетельствовать об очень низком совместном политическом знаменателе среди шести партнерских государств.Ну и, конечно же, вполне прогнозируемо из-за отсутствия согласия среди членов ЕС в обоих документах не нашлось места для усиленного формата сотрудничества ЕС и ассоциированных партнеров «Восточное партнерство +».
Очень бы хотелось надеяться, что часть упомянутых политических препятствий на пути развития политики Восточного партнерства удастся решить в ходе подготовки саммита Восточного партнерства в 2021 году. Но кроме активной работы в рамках межправительственных платформ и панелей, которым ЕС отводит активную роль в наполнении новых стратегических приоритетов ВП, особое внимание также необходимо уделять со стороны Украины, Грузии и Молдовы демонстрации своим европейским партнерам выгод от более тесной секторальной интеграции и полноценного допуска партнеров к внутреннему рынку ЕС.
“Из-за отсутствия согласия среди членов ЕС в обоих документах не нашлось места для усиленного формата сотрудничества ЕС и ассоциированных партнеров «Восточное партнерство +»”
