Судебная реформа в Украине, начавшаяся после Революции Достоинства, стала самой всеобъемлющей реформой в истории современной Украины, и на это есть свои причины.
Верховенство права и правосудие – одни из ключевых приоритетов сотрудничества между Украиной и ЕС. Статья 14 Соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной гласит: «В рамках сотрудничества в сфере юстиции, свободы и безопасности Стороны придают особое значение утверждению верховенства права и укреплению институтов всех уровней в сфере управления в целом и правоохранительных и судебных органов в частности. Сотрудничество будет направлено, в частности, на укрепление судебной власти, повышение ее эффективности, обеспечение ее независимости и беспристрастности и борьбу с коррупцией. Сотрудничество в сфере юстиции, свободы и безопасности будет происходить на основе принципа уважения прав человека и основных свобод». Особое внимание судоустройству уделяет и общий рабочий документ «20 достижений Восточного партнерства до 2020 года». Документ предполагает, что реализация ключевых судебных реформ будет поддерживаться с помощью необходимых мер, укрепляющих независимость, беспристрастность, эффективность и подотчетность судебной власти, и определяет эти конкретные меры. Среди институтов власти украинцы наименее доверяли именно судебной системе − в 2014 году, сразу после Майдана, менее 1% населения полностью доверяли судам и только 8% доверяли судам в какой-то мере. Причины такого низкого уровня доверия очевидны: более 94% населения признаёт ключевой проблемой системы коррупцию, а подавляющее большинство также называет политическую зависимость и безнаказанность. «Коалиционное соглашение Верховной Рады VIII созыва», «План действий правительства», «Стратегия реформирования судоустройства президента» − каждый из этих документов предусматривает конкретные шаги в судебной реформе в трех основных направлениях:
- сделать независимой судебную систему (обеспечить отсутствие политического влияния на процесс назначения, дисциплинарного производства и увольнения судей);
- сделать судебную систему менее коррумпированной и более подотчетной общественности;
- значительно обновить судебную систему (очистить систему от старых ненадежных судей и нанять новых).
Основная цель обновления судебной власти – привлечь в систему людей с новым мышлением. Подавляющее большинство нынешних судей прошли подготовку и были назначены либо в советское время, либо вскоре после развала СССР. Многие из них по-прежнему опираются на старый позитивистский подход к пониманию права, который основан на абсолютном превосходстве писаного закона и пренебрегает правами человека. Нерегламентированные и коррумпированные процедуры отбора судей также не привлекали людей с соответствующим менталитетом и мотивацией. Наконец, многие годы судьи подвергались политическому давлению и многие из них настолько привыкли к нему, что не верят, что система может функционировать иначе. Однако результаты реформы оказались иными.
Первые попытки
Первый законодательный акт о судебной реформе после Революции Достоинства, Закон «О восстановлении доверия к судебной власти», был принят в апреле 2014 года. Закон был направлен на то, чтобы разорвать связь судебной власти с режимом Януковича и расследовать правонарушения, совершенные так называемыми “судьями Майдана”, которые незаконно преследовали мирных демонстрантов. Закон отстранил всех председателей судов, через которых оказывалось политическое давление, и дал судьям право избирать председателей судов самостоятельно. Документ также возобновил работу органов судебного управления, ответственных за судейскую карьеру, − Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККСУ) и Высшего совета юстиции (ВСЮ). Но закон оказался малоэффективным. Состав ВККСУ и ВСЮ был полностью сформирован заново, но это не привело к существенному повышению качества принятия решений по вопросам карьеры судей, которые оставались под сильным политическим влиянием, − 80% судов повторно назначили тех же председателей, которые и оказывали давление на судей! Это показало, что большинству судей было достаточно комфортно при прежней системе и они предпочитали оставаться под контролем. Расследование в отношении “судей Майдана” тоже было не очень эффективным. Специальная комиссия, созданная для расследования правонарушений более 300 судей, не смогла этого сделать из-за препятствий со стороны парламента и Высшего совета юстиции. Другой Закон 2015 года, «Об обеспечении права на справедливый суд», разработанный и представленный президентом, также не улучшил ситуацию. Квалификационная оценка всех судей, которую предполагал закон, даже не началась и была признана неконституционной. Кроме того, судей даже не обязали объяснить происхождение своих активов. По этой и другим причинам для достижения прогресса в реформе необходимо было изменить раздел Конституции Украины, касающийся судебной власти.
Законодательный прорыв
С законодательной точки зрения Украина достигла значительного прогресса. После принятия первых двух законов в 2014 и 2015 году были приняты и конституционные поправки касательно судебной системы. Многие конституционные поправки касаются институционального построения судебной системы в целом, включая суды и органы судебного управления. Чтобы обеспечить независимость судебной системы, был введен ряд европейских стандартов, включая пожизненное назначение судей; ограничение политических (президентских и парламентских) полномочий принимать решения о карьере судей; назначение судей Высшим советом юстиции, в котором большинство составляют судьи. Все эти меры должны были способствовать укреплению независимости судов, передавая полномочия по принятию решений в отношении карьеры судей от политического истеблишмента к органам судебного самоуправления. Однако еще тогда эксперты предупреждали, что правило самоуправления «большинство судей избирается судьями» для судебных советов (принятое по рекомендации органов Совета Европы) само по себе представляет большой риск в смысле прозрачности судебной системы. Поправки к Конституции предусматривают возможность перехода к упрощенной трехуровневой судебной системе в соответствии с многочисленными рекомендациями Венецианской комиссии. В результате система стала более эффективной, так как окончательное решение суда принимается гораздо быстрее. Серьезные споры возникли, когда различные авторы, вовлеченные в судебную реформу, разработали совершенно разные подходы к вопросу обновления. Совет по вопросам судебной реформы и Конституционная комиссия настаивали на процедуре проверки согласно президентскому закону 2015 года. Однако экспертное сообщество предложило постепенно создавать судебную систему с нуля с процедурой конкурсного отбора на каждую судебную позицию, начиная с создания нового Верховного суда. Это предложение базировалось на успешных примерах реформы двух правоохранительных органов − Национального антикоррупционного бюро Украины и Патрульной полиции Украины, которые были созданы на новой законодательной базе, новыми принципами, новым оборудованием и, что наиболее важно, новыми людьми. Решение стало компромиссным. В новой редакции Конституции была предусмотрена возможность увольнения судий в случае, если создавались новые суды или происходила реорганизация, а также в случае несоответствия между доходами и имуществом судей. Судей обязали доказать легальность своего имущества. Однако новая редакции Конституции не определила конкретные действия и временные рамки для создания новых судов. Новая редакция Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» была предложена и принята одновременно с конституционными изменениями. Данный закон предполагал создание совершенно нового Верховного суда на замену старому и трем высшим специализированным судам, а также создание двух новых судов − Антикоррупционного суда (АК) и Суда по вопросам интеллектуальной собственности (ИС). Таким образом, предложения экспертов гражданского общества были приняты лишь частично и касались важной, но очень немногочисленной части судей. Точнее, примерно 200 новых судей должны быть избраны в новый Верховный суд и несколько десятков − в АС и ИС. Остальные примерно 8000 судей должны были пройти через процедуру квалификационной оценки. А для апелляционных судов и судов первой инстанции никаких новых конкурсов предусмотрено не было.
Закон учел еще два новшества, предложенных гражданским обществом: 1) декларацию добропорядочности и семейных отношений самими судьями и 2) создание Общественного совета добропорядочности, который является на 100% органом гражданского общества и отвечает за проверку добропорядочности судей, своего рода процедуру проверки общественностью и «право вето» на судебную карьеру. Такая идея появилась после первых неудачных попыток квалификационного оценивания судей, которые с легкостью прошли проверку, несмотря на откровенное несоответствие между их имуществом и доходами, а также несмотря на другие факты, подтверждающие недобропорядочность. Совет состоит из 20 человек (адвокатов, правоведов, журналистов и активистов по защите прав человека) и обладает мандатом выдавать соответствующие выводы, если судьи или кандидаты в судьи не соответствуют критериям добропорядочности. Однако у Совета нет права принимать решения в одностороннем порядке. Выводы Совета позднее рассматривает Высшая квалификационная комиссия судей Украины, а также данная комиссия может вынести опровержение в случае, если за это проголосуют 2/3 ее членов.
Глобальные решения, местные проблемы
В статье с таким названием, авторами которой являются два чешских эксперта, Михал Бобек и Давид Косар, описывается, почему, как и с какими результатами за последние двадцать лет под влиянием европейских институтов судебные советы распространились по территории Центральной и Восточной Европы. В статье прослеживается связь, как именно «судебные советы, являясь одной единственной формой управления судами, возникли как рекомендованное и универсальное решение в европейском и международном формате». Предполагается, что в странах с переходной экономикой, таких, как Венгрия или Словакия, влияние внедрения судебных советов по правилу самоуправления «большинство судей избираются судьями» − спорное, если не катастрофическое решение. К сожалению, Украина не стала исключением. Судебной системе украинцы всё еще доверяют меньше всего из государственных институтов. В то же время состав обоих судебных Советов, Высшей квалификационной комиссии судей и Высшего совета правосудия более чем на половину избран Ассамблеей судей. Вместо того, чтобы предоставить судьям больше независимости и стать инициаторами перемен, эти органы стали основным препятствием на пути эффективного внедрения реформы.
Главный процесс реформы – создание нового Верховного суда – с треском провалился
Почти 80% судей нового Верховного суда были судьями и ранее, несмотря на то, что процесс был широко разрекламирован как способ привлечения «новой крови» в высшую юридическую инстанцию из коллегии адвокатов и научной среды. По крайней мере 30 «новых» судей не соответствовали базовым критериям отбора по добропорядочности (их имущество не соответствовало доходам либо они были связаны с нарушениями прав человека или другими неблагонадежными действиями), однако были избраны как победители конкурса Высшей квалификационной комиссией судей и одобрены Высшим советом правосудия в качестве новых членов Верховного суда. Гражданское общество тщательно изучило данный процесс и призвало к большей прозрачности и объективности, а также к более высоким стандартам оценивания, однако безрезультатно. В итоге из 119 судей, назначенных в Верховный суд, по крайней мере трем десяткам критически не хватает благонадежности, а сам суд управляется теми же людьми, которые возглавляли ликвидированные печально известные суды высших инстанций. Во втором туре конкурса в Верховный суд, когда следовало выбрать 78 судей, проблемы остались теми же. По крайней мере 16 неблагонадежных судей были рекомендованы к назначению к Верховный суд. При квалификационном оценивании судов низшей инстанции Высшая квалификационная комиссия судей значительно понизила стандарты и провела сотни собеседований за несколько месяцев. В результате из примерно 2000 судей, проходящих квалификационную оценку, только около 8% были признаны профессионально непригодными. Общественный совет добропорядочности назвал данные действия «фабрикацией» и «созданием видимости» и прекратил свое участие в квалификационном оценивании. Еще более шокирующим стало то, что даже те несколько честных судей, которые активно противостоят коррупции, преследуются теми же высшими судебными органами, которые должны их изначально защищать! Судья Лариса Гольник, которая записала и обнародовала попытку взяточничества представителем мэра Полтавы, не только стала жертвой нападения, но также и получила выговор Высшего совета юстиции, который отстранил её от конкурса в Антикоррупционный суд. Судье Виталию Радченко, который дал разрешение на обыск роскошного особняка печально известного председателя Окружного административного суда Киева Павла Вовка, был вынесен дисциплинарный выговор, а его жена, также судья, была уволена Высшим советом юстиции за совершение “грубого дисциплинарного проступка” вскоре после того, как был подписан ордер на обыск. Однако всё это едва ли является сюрпризом, ведь добропорядочность и честность многих членов Высшего совета юстиции под вопросом. Павел Гречковский, который обвинялся в попытке уладить дело в суде с помощью $500 000 с тогдашним президентом Высшего хозяйственного суда Украины (на данный момент заместителем главы «нового» Верховного суда Богданом Львовым), всё еще является членом Высшего совета юстиции. Назначение Радой Алексея Маловацкого, номинанта Блока Порошенко, предположительно было основано на взятке, как выявило недавнее расследование. Глава Высшего совета юстиции Игорь Бенедисюк, назначенный Порошенко, до сих пор не может предоставить доказательств того, что он отказался от своего российского гражданства после того, как работал судьей в России до 1994 года, и был награжден государственной наградой президентом при прямом несоответствии Закону. Однако все эти факты не помешали ему выиграть второй тур конкурса в «новый» Верховный суд. Всё это доказывает, что правило «большинства судей избираемых судьями» для органов судебной власти Украины ведет лишь к повторению таких проблем в судебной системе, как коррупция и зависимость от политических сил. В результате этого уровень поддержки судебной системы остается критически низким – до 8%.
Что дальше?
Для решения данных проблем необходимо основательно пересмотреть состав органов правосудия. Необходимо большинство (50% или более) представителей гражданского общества в этих органах с одновременным продлением мандата Общественного совета добропорядочности, который недавно поддержала посол США в Украине Мари Йованович. Еще один способ улучшить управление судебной системой и, следовательно, результаты реформы – продлить мандат Совета международных экспертов, которым действительно удалось эффективно рассмотреть сомнительных кандидатов в Антикоррупционный суд, который в свою очередь имеет хороший шанс, чтобы стать исключительным случаем подбора кандидатов в судьи. Обе инициативы обладают большой поддержкой украинского общества. На вопрос «Кому бы вы доверили возрождение судебной системы?» 47% отвечают: «представителям общественности», а 30% – «независимым международным экспертам». Всего лишь 8% доверяют эту задачу судьям из органов судебной власти. Очевидно, что необходимо пересмотреть назначение кандидатур, по крайней мере в тех случаях, когда судьи имеют негативную оценку Общественного совета добропорядочности, однако с легкостью прошли этап собеседования со своими коллегами. Данные идеи, а также и некоторые другие, изложены в «Повестке дня реформы правосудия», которую разработали и поддержали 24 ведущие неправительственные организации, а также некоторые кандидаты в президенты страны.
