Юбилейный год Восточного партнерства – время не только подводить итоги успешности политики Европейского Союза, но и заглянуть в будущее. Ожидания от сотрудничества и амбиции шести стран-участниц значительно разниться: от осторожного сохранения дистанции в политических вопросах до полной интеграции в ЕС.
Что же делать Брюсселю, чтобы сохранить интерес всех партнеров – перейти на разные скорости или поднять планку для всех? Взгляд на будущее инициативы из каждого из государств.
Азербайджан: сохраняя статус-кво
Отношения Азербайджана с ЕС начались в 1999-м, однако только лишь после начала программы Восточного партнерства страна получила индивидуальную помощь. В юбилейный для Восточного партнерства год в Азербайджане заговорили и об изменениях, достигнутых за это время, и о перспективах сотрудничества между Азербайджаном и ЕС после 2020.
ЕС стал основным торговым партнером Азербайджана, занимая 48,6% от общего торгового оборота страны. 26 министерств и государственных организаций страны смогли воспользоваться выгодами от более 46 партнерских проектов.
Успехом увенчалось и двустороннее сотрудничество в сферах энергетики и мобильности. Благодаря европейским техническим и практическим технологиям, а также совместным программам и поддержке инфраструктуры, Азербайджан стал надежным энергетическим партнером ЕС. Страна подписала соглашения для разработки и транспортировки ресурсов каспийского газа на рынок ЕС. Более того, благодаря соглашениям о смягчении визового режима и реадмиссии, гражданам Азербайджана стало легче получать визы.
Экономика страны растет в основном благодаря нефтегазовом сектору, а в бизнес-климате определенно произошли улучшения. Согласно рейтингу Всемирного банка по ведению бизнеса, Азербайджан вошел в список 20 стран, в экономике которых произошли наиболее значительные улучшения. Благодаря европейским инвестициям, в стране было создано более трех тысяч новых рабочих мест. Несмотря на то, что данные изменения не произошли благодаря программе Восточного партнерства, она безусловно явилась своего рода катализатором процессов.
С другой стороны, неразрешенный конфликт в Нагорном Карабахе и отсутствие прогресса в его разрешении, антидемократические практики, такие как коррупция, нарушения прав человека, ограничения свободы слова и свобод СМИ, ограниченное гражданское и политическое пространство продолжают оставаться препятствиями на пути к более устойчивому прогрессу в стране. Механизмы устойчивой прозрачности и контроля европейских инвестиций и внедряемых проектов также отсутствуют. Более того, ограничения вовлеченности гражданского общества ослабляют механизмы мониторинга. В индексе Восточного партнерства за 2017 год Азербайджан занял пятое место в категории сближения с ЕС. Страна получила низкую оценку в таких категориях, как демократические права и свободы, независимые СМИ, свобода слова, свобода собраний и независимая судебная система.
В недавнее время правительство сделало несколько смягчающих жестов, а именно: были помилованы многие политические заключенные и освобождены оппозиционные активисты, однако недавние протесты, а также жесткий разгон демонстрантов и журналистов свидетельствуют, что правительство продолжает игнорировать усилия ЕС по продвижению добросовестного управления.
Делегация ЕС и другие различные игроки провели 11 октября в Азербайджане структурированные консультации о будущем Восточного партнерства, в которых основными темами для дискуссии стали устойчивое развитие в человеческий капитал и экономические сферы, а также усиление сотрудничества с ЕС и оздоровление управления.
В соответствии со сбалансированной внешней политикой страны, Азербайджан держит дистанцию по отношению ко всем геополитическим актерам. Наиболее вероятным сценарием для отношений между ЕС и Азербайджаном, особенно в рамках Восточного партнерства, является сохранение настоящей ситуации в сферах управления и мобильности, а также усиление сотрудничества в сферах связи, энергетики и экономического развития. Так как Азербайджан играет ключевую роль в международном транспортном коридоре, потенциальными путями сотрудничества Азербайджана и ЕС являются основные секторы экономики, включая торговлю и энергетику. Политические реформы и поддержка демократических институтов могут быть выполнены лишь с помощью поддержки ЕС всех негосударственных актеров. Однако ощутимые результаты появятся лишь через некоторое время.
Армения: многообещающие перспективы Восточного партнерства
Ричард ГИРАГОСЯН, Центр региональных исследований.
С момента запуска Европейским Союзом программы Восточного партнерства десять лет назад влияние европейского сотрудничества было таким же разнообразным, как и сами шесть стран-членов инициативы. Однако, несмотря на эту разницу, Восточное партнерство оказалось значительно более успешным, чем многие считают. Такое недооценивание успехов – результат, скорее, традиционно европейской скромности, хотя результаты очевидны для внешних наблюдателей.
В случае Армении и Восточное партнерство также имело беспрецедентный успех и еще более радужные прогнозы на будущее. Такой оптимизм в Армении проистекает из нескольких факторов и коренится как в прошлом, так и в настоящем и будущем.
Во-первых, Армении сыграли на руку изменения программы Восточного партнерства, когда была принята политика «дифференциации». Армении такое признание разнообразия и отличия условий и интересов каждой из шести стран-членов дало больше гибкости, а ЕС продемонстрировал более глубокое понимание тех ограничений, которые есть у страны, в сближении с Европой.
Это стало наиболее очевидным в случае с российским давлением на Армению в 2013 году, в результате которого страна пожертвовала своим Соглашением об ассоциации с Европейским Союзом и приняла удивившее всех решение стать членом Евразийского экономического союза. С момента присоединения к нему Армения, однако, постоянно украдкой искала случая возобновить и наладить отношения с ЕС, а также углубить и расширить свои связи с Западом. Более того, в рамках расширенной программы Восточного партнерства, например, можно выделить Соглашение о всеобъемлющем и расширенном партнерстве между Европейским Союзом и Арменией (CEPA) как возможность вновь обрести доверие и перестроить свои отношения с ЕС. В то же время такое соглашение является также важным вкладом в усиление жизнеспособности и эффективности Восточного партнерства.
Второй значительный двигатель позитивного прогноза для Армении в отношении Восточного партнерства базируется на событиях «бархатной революции» 2018 года, когда Армения смогла достичь впечатляющих результатов мирным путем и добиться смены правительства. Более того, в декабре того же года были проведены свободные и справедливые парламентские выборы, и Армения смогла тем самым не только вдохнуть новые силы в Восточное партнерство, но и также вновь заявить о подтверждении европейских ценностей демократии и мирных перемен с помощью редкой победы «силы народа».
А в-третьих, заглядывая в будущее, сейчас для Армении открываются новые возможности использовать синергию Восточного партнерства и европейского взаимодействия как опору для более глубокой демократизации и ускорения экономических реформ, а также расширения торговли. Более того, Армения также намерена использовать платформу Восточного партнерства как способ привлечения партнеров в регион. Таким образом, платформа Восточного партнерства предлагает Армении механизм обмена опытом реформ с Грузией, Молдовой и Украиной, в то же время пытаясь наладить двусторонний диалог с Азербайджаном и Беларусью. Именно этот последний пункт и демонстрирует будущую значимость Восточного партнерства как платформы для интеграции не только с ЕС, но и между шестью странами-членами, подчеркивая истинный смысл преобразующей силы европейского взаимодействия.
Беларусь: cерьезные перспективы
Юрий ЦАРИК, Центр стратегических и внешнеполитических исследований
Участие Беларуси в Восточном партнерстве в настоящее время имеет как никогда серьезные перспективы.
В силу в целом успешного опыта взаимодействия Беларуси и ЕС в рамках данной инициативы, особенно с 2015 года, а также в силу динамики геополитической ситуации вокруг Беларуси − сотрудничество с ЕС становится для Минска важным не только внешнеполитическим, но и внутриполитическим приоритетом. Успехи во взаимодействии с Брюсселем вызывают позитивный отклик у значительной части населения страны, доверие по отношению к ЕС среди белорусов выше, чем доверие к ООН и ЕАЭС, а ключевые шаги в двусторонних отношениях имеют позитивные последствия для большого количества белорусских граждан. Иными словами, существуют все предпосылки для того, чтобы развитие сотрудничества Беларусь−ЕС со стороны Минска в ближайшие годы определялось не только техническим прагматическим подходом, но и политической заинтересованностью.
В этом контексте программа дальнейшего развития отношений Беларуси и ЕС является вполне конкретной и весьма амбициозной. Ключевое место в ней займет дальнейшее продвижение в миграционной сфере: упрощение визового режима, сокращение времени пересечения границы между Беларусью и ЕС для граждан двух сторон. Здесь наблюдается обоюдная заинтересованность, а подписание соглашения о визовой фасилитации ожидается не позже 2020 года. Сокращение времени, требуемого для пересечения границы ЕС, до одного часа было предложено белорусской стороной в качестве одного из количественных целевых индикаторов развития в рамках Восточного партнерства в октябре 2019 года. Принятие данного предложения со стороны ЕС предполагает широкое финансирование модернизации инфраструктуры соответствующих пограничных переходов между Беларусью и Литвой и Польшей.
Вторым ключевым направлением взаимодействия в рамках инициативы является дальнейшее обсуждение и подписание соглашения о приоритетах партнерства Беларуси и ЕС. Здесь все упирается в вопрос о Белорусской АЭС. Европейская сторона в силу позиции Литвы настаивает на включении положений об обеспечении безопасности БелАЭС в текст соглашения о приоритетах. Минск же настаивает на том, что вопрос работы АЭС следует рассматривать отдельно от повестки соглашения о приоритетах, хотя другой всеобъемлющей договорной рамки для “отдельного” урегулирования вопроса об АЭС в белорусско-европейских отношениях просто не существует. Вероятно, после того, как Минск начнет промышленную эксплуатацию АЭС в январе 2020 года, взаимодействие сторон по данному вопросу станет более динамичным.
Наконец, после заключения соглашения о приоритетах партнерства между Беларусью и ЕС стороны смогут приступить к обсуждению базового соглашения о партнерстве и сотрудничестве, которое создало бы полноценную нормативную базу для взаимодействия сторон. Однако предметно обсуждать данный вопрос можно будет, вероятно, лишь после 2021 года.
Грузия на подступах к Европе
Лаша ТУГУШИ, Фонд «Либеральная академия Тбилиси»
Наряду с обсуждением достижений за десять лет, прошедших с момента основания программы Восточного партнерства, чаще всего слышен вопрос: «А дальше что?»
Достижения для Грузии действительно важны. Среди них: Соглашение об ассоциации с Европой, безвизовый режим, открытие зоны свободной торговли, сближение законов и, соответственно, стандартов, образовательные программы обмена, а также крайне значимое сотрудничество в области энергетики, технологий, транспорта и коммуникаций. В то же время все сходятся на том, что программе Восточного партнерства необходим прилив новой энергии, больше динамики и, что самое главное, предсказуемость достижения конечной цели – членства в ЕС. В свою очередь, уровень демократии, благополучия и стабильности в странах Восточного партнерства важны для ЕС.
Вместе с тем сложно говорить об общем развитии без возможности развития экономического и человеческого капитала. Растущая конкурентная среда, также как и ориентация на конвергенцию систем, требует мобилизации ресурсов. Для такой страны с малыми ресурсами, как Грузия, − это серьезный вызов, и поэтому поддержка ЕС просто необходима! Таким веским подспорьем должен стать гибкий единый финансовый инструмент, направленный исключительно на страны Восточного партнерства.
Чего следует ожидать Грузии в плане экономической интеграции? Полную интеграцию с рынками ЕС после освоения формата свободной торговли. Кроме того, желательно, чтобы Грузия в краткосрочной перспективе также подала заявку на членство в Центрально-европейской ассоциации свободной торговли (CEFTA), что было бы важным шагом вперед. Вместе с Украиной Грузия может внести существенный вклад в региональное развитие Черного моря с точки зрения как энергетического, так и транспортных коридоров. Грузия также может сыграть важную роль в обеспечении безопасности бассейна Черного моря на фоне усиления Россией своего военного присутствия в регионе. В целях развития человеческих ресурсов со стороны Евросоюза было бы целесообразно признать как дипломы грузинских вузов на территории ЕС (нострификация), так и профессиональную квалификацию.
Важное значение имеет будущее сотрудничество в области правовых реформ, что позволит Грузии сблизиться с соответствующими европейскими стандартами в правовой системе. Судебная реформа − пожалуй, самый болезненный вопрос на пути к демократизации Грузии. Кроме того, необходимо развивать сотрудничество с миротворческой миссией ЕС. Тем не менее в воздухе витает ожидание того, что в обозримом будущем данный процесс завершится вступлением Грузии в ЕС, а не затеряется в бесконечных лабиринтах перемен.
Молдова: важна ясность позиции ЕС
Людмила НОФИТ, Наталья СТЕРКУЛ, «Ассоциация внешней политики Республики Молдова».
Необходимость осмыслить весь комплекс основных достижений и трудностей, с которыми пришлось столкнуться ЕС в процессе реализации политики Восточного партнерства за прошедшее десятилетие, обусловила проведение широкомасштабных и инклюзивных структурированных консультаций как в странах-партнерах, так и в ЕС. Их основной целью стало обсуждение условий для последующего продвижения европейских интересов, ценностей и обеспечения безопасности как внутри ЕС, так и за его пределами, создавая более сильную Европу. Обсуждались возможные будущие сценарии развития Восточного партнерства, пути его трансформации и вклад участников в последующее сотрудничество.
Восточное партнерство по праву можно назвать успешной инициативой, сумевшей принести позитивные изменения для стран-участниц в целом и Республики Молдова в частности, однако потенциал данного проекта полностью раскрыт не был. Необходимость дифференцированного подхода применительно к направлениям сотрудничества в различных областях каждой из стран, равно как и более детальная формулировка принципов устойчивого демократического развития и инклюзивности, определение инициатив и предложений в качестве среднесрочных и долгосрочных перспектив сотрудничества остаются одной из важнейших задач, выделенных фактически всеми государствами-членами Восточного партнерства. Для Республики Молдова это вопросы приоритетных направлений взаимодействия в сфере безопасности и повышение устойчивости институциональных государственных структур, а также возможностей расширения ассортимента продукции, экспортируемой на европейский рынок.
С учетом прихода новой проевропейской власти в Республике Молдова, страна вступает в новую фазу отношений с ЕС. Цель европейской интеграции прочно закреплена во внешнеполитическом приоритете развития страны. Ввиду этого важным видится продолжить начатые реформы, направленные на модернизацию государства и повышения уровня жизни страны и ее граждан; укрепить постулаты экономической интеграции и расширить свои возможности на рынке ЕС, а также практически реализовать выделенные приоритеты развития в сфере юстиции, управления, гражданском секторе и образовании. В свете произошедших изменений за прошедшие десять лет ощущается тот факт, что платформа Восточного партнерства не выступает более топом среди приоритетных направлений, закрепленных в европейской повестке. Внутренние организационные и функциональные вызовы, вопросы безопасности и политического развития региона ослабили позицию ЕС в направлении европейской политики соседства.
Однако будущее стран-участниц Восточного партнерства продолжает оставаться важным для европейских партнеров и требует непрерывного диалога, укрепления коммуникационной стратегии и завершения начатых реформ и преобразований в данных странах в соответствии с европейскими стандартами и демократическими принципами.
Вероятнее всего, идея «Восточное партнерство+», предполагающая дифференцированный подход к странам-партнерам и признания их взаимодействия с третьей стороной, будет находить всё большее воплощение. Изменение стратегии взаимодействия ЕС и России так или иначе скажется на политике ЕС применительно к восточным партнерам. Для стран-участниц Восточного партнерства важна ясность позиции ЕС в отношении возможности практической реализации интеграционного механизма. Отсутствие ясности в этом вопросе приводит к появлению дополнительных сложностей. Ключевым продолжает оставаться вопрос об урегулировании как замороженных, так и горячего военных конфликтов в регионе, который дестабилизирует ситуацию и тормозит развитие данных государств.
Всё это требует выработки прагматичных мер и многостороннего измерения будущих инициатив в рамках Восточного партнерства в предотвращении и разрешении конфликтов и укрепления сферы безопасности в целом. Взаимодействие, интеграция и взаимозависимость между странами Восточного партнерства и ЕС должны осуществляться с учетом изменившегося ландшафта безопасности Восточного соседства.
Украина: пора реализовать принцип «больше за больше»
Десять лет назад государства-основатели Восточного партнерства пообещали развивать сотрудничество – в общем стремлении вывести отношения на новый уровень, без предрассудков к амбициям отдельных стран-партнеров касательно будущего их связей с ЕС. В преддверии нового десятилетия участники единодушно согласились, что эта политика нуждается в свежем импульсе, новых стратегических установках и конкретных ориентирах, которые привели бы ЕС и страны Восточной Европы к новым возможностям более тесной интеграции.
Европейская интеграция − одна из ключевых целей пятилетней программы украинского правительства, документа, ориентированного на конкретные измеряемые достижения. Выполнение обязательств в рамках Соглашения об ассоциации – задача почти каждого министерства, даже если это прямо и не упоминается в документе. Вице-премьер по вопросам европейской и евроатлантической интеграции несет ответственность за достижение основных целей в этом направлении: в 2024-ом Украина должна соответствовать критериям для членства в ЕС. И хотя вступление в Союз не значится среди целей на пять лет, это стратегический курс страны, зафиксированный в Конституции.
Восточное партнерство остается важной платформой для сотрудничества между Украиной и ЕС, но политика этого формата должна учитывать геополитические амбиции Украины, достижения страны, а также принцип «больше за больше».
Поскольку общая цель Восточного партнерства − сблизить страны-партнеры и ЕС, ключевой вопрос состоит в том, что нужно сформировать видение дальнейшего развития отношений с ассоциированными странами, которые, как и Украина, стремятся к более глубокой интеграции с ЕС. После 2020-го успех Восточного партнерства и всей европейской политики соседства будет оцениваться с точки зрения способности ЕС помочь Украине, Молдове и Грузии достичь успеха. Для ассоциированных партнеров (АП) − Украины, Молдовы и Грузии − новая стратегия Восточного партнерства могла бы послужить ориентиром прогрессивной повесткой дня с четкими конечными целями, в которых можно пойти дальше и сосредоточиться на углублении сотрудничества и интеграции с ЕС.
Соглашение об ассоциации может стать механизмом, гарантирующим постепенную интеграцию АП во внутренний рынок ЕС и выполнение Копенгагенских критериев. В таком случае АП заинтересованы не только в мониторинге интеграционного процесса и оценке прогресса, но и в разработке эффективных программ в этом направлении, запуске новых инструментов поддержки, например, методологии по типу «Инструмента подготовки для вступления в ЕС» (IPA), механизме консультаций (например, касательно актуализации законодательства ЕС). Поддержка со стороны ЕС может предусматривать индивидуальные инструменты подобно тем, которые использовались для ускорения интеграции стран Западных Балкан.
Развитие структурированного институционального диалога по вопросам, конкретно связанным с реализацией Соглашения об ассоциации/Зоне свободной торговли, может стать практическим примером дифференциации подхода. Европейскому Союзу и АП стоит запустить регулярные неформальные министерские встречи в рамках Соглашения об углублённой и всеобъемлющей зоне свободной торговли, а для их подготовки − использовать встречи на уровне экспертов. Такие неформальные встречи в последующем стоит расширить и на другие направления Соглашения об ассоциации, особенно в цифровом, таможенном и энергетическом направлениях.
Следующим шагом на пути к функциональной и институциональной, экономической и секторальной интеграции с ЕС может стать приглашение при наличии общих интересов ассоциированных партнеров на неформальные заседания Совета ЕС по поводу экономики и общего рынка, энергетики, транспортной и цифровой политики, социальной политики, образования, научно-исследовательской деятельности, инноваций, внешней политики, обороны, правосудия и внутренней безопасности. Встречи АП в рамках Рабочей группы Совета ЕС по странам Восточной Европы и Средней Азии (COEST) с взаимно обусловленной регулярностью создадут эффективный направляющий механизм для выполнения Соглашения об ассоциации/Зоне свободной торговли и помогут дальше развивать программы реформ. Также АП можно ситуативно приглашать на заседания рабочих групп Совета по секторальным вопросам.
Существующую техническую помощь ЕС для АП на гармонизацию законодательства и его имплементацию нужно расширить, чтобы обеспечить эффективную реализацию Соглашения об ассоциации и поддержку интеграционным процессам. Важно создать инвестиционную платформу в рамках ассоциации с ЕС, которую можно запустить и управлять ею через институты ЕС в сотрудничестве с международными финансовыми институтами и Национальными инвестиционными советами − это должно помочь Украине, Грузии и Молдове в привлечении инвестиций. Также Платформа будет сопутствовать установлению прямых контактов между малыми и средними предпринимателями из стран ЕС и стран-партнеров. Чтобы активизировать региональную политику и экономическое сотрудничество между ЕС и АП, важно рассмотреть возможность учреждения Совета по ассоциации между ЕС и АП. Такой совместный с институтами ЕС орган может создать инструменты регионального сотрудничества в вопросах, связанных с торговыми соглашениями и технической помощью, предлагая лучшие практики, стратегию экономического развития, инвестиционные трастовые фонды, обмены для молодежи и профессиональное обучение, мониторинг соблюдения верховенства права и демократических норм.
