Аналіз трендів та сценаріїв розвитку ситуації у міжнародній політиці у 2021 р., представлений у даній публікації, було здійснено Радою зовнішньої політики «Українська призма» у партнерстві з Представництвом Фонду ім. Фрідріха Еберта на замовлення Міністерства закордонних справ України для врахування при формуванні зовнішньої політики України.

ОСНОВНІ ІНДИКАТОРИ

• У 2019 році, відповідно до чергового електорального циклу в Європейському Союзі, відбулося перезавантаження всіх основних інституцій. З грудня 2019 р. розпочала повноцінну роботу нова Європейська Комісія. Під керівництвом президентки ЄК Урсули фон дер Ляйєн сформовано перспективні плани роботи на 5 років, серед яких магістральними є впровадження «зелених» та цифрових трансформацій. У зовнішніх справах нове керівництво європейських інституцій обстоює доцільність процесу подальшого розширення ЄС та активної роботи із сусідніми державами, посилення глобальної ролі ЄС як провайдера безпеки та стабільності.
  Головування у Раді ЄС у першій половині 2020 року Хорватії припало на критичну фазу побудови солідарної відповіді на кризу, спровоковану пандемією, як в середині ЄС, так і назовні. У другій половині 2020 року головування у Раді ЄС перебрала на себе Німеччина, яка запропонувала амбітний порядок денний. Саме до кінця 2020 р., за планом Берліна, мали б успішно завершитись такі знакові для ЄС процеси як затвердження нового семирічного бюджету ЄС до 2027 року, узгодження та початок імплементації плану відновлення від кризи, спричиненою пандемією («Нове покоління ЄС»), знаходження компромісу щодо угоди ЄС з міграції, укладання політичної та торговельної угоди з Великою Британією, налагодження політичного діалогу з Китаєм та США. Однак з більшості артикульованих питань відсутня компромісна позиція серед членів ЄС, що робить малоймовірною швидку реалізацію усіх задумів. Переважна частина завдань, особливо в царині міжнародних відносин потребуватиме значних зусиль і протягом 2021 року, особливо щодо глобальних партнерів (США, КНР) та регіональних держав (Росія, Туреччина).
• Фундаментально важливою для майбутнього ЄС, зокрема й в контексті його ролі у глобальних та регіональних питаннях, є фіналізація багаторічної праці європейських інституцій та держав-членів над новим семирічним бюджетом ЄС на 2021-2027 рр. Наслідки пандемії коронавірусу внесли корективи як в сам бюджет ЄС, так і у процес затвердження середньострокового кошторису. У травні 2020 р. Європейська комісія внесла пропозиції щодо перегляду бюджету, а на липневому засіданні Європейської Ради керівники держав та урядів зменшили загальний показник бюджету майже на 25 млрд євро (приблизно 2%) до початкової версії, запропонованої Європейською комісією у травні 2020. У грудні 2020 р. був затверджений бюджет обсягом 1,074,3 трильйонів євро.
  Була підтримана ініціатива лідерів Франції та Німеччини щодо формування Інструменту відновлення «Наступне покоління ЄС» (Next Generation EU recovery instrument), який має згенерувати шляхом солідарних запозичень на фінансових ринках близько 750 млрд євро на подолання економічних наслідків пандемії у країнах ЄС. Формування вказаних фінансових рамок та механізмів додало нових ліній розколу між країнами-членами, які ще будуть проявляти себе у середньостроковій перспективі, коли йтиметься про умови та обсяги розподілу коштів між членами ЄС. Погоджений європарламентарями проєкт бюджету до останнього блокувався Польщею та Угорщиною як реакція на пропозиції запровадження обумовленості надання допомоги з грошей зазначеного Інструменту з огляду на стан верховенства права у країнах-членах ЄС.
• На стан безпекової та оборонної політики ЄС у контексті формування глобальної ролі може вплинути Європейський інструмент миру (European Peace Facility), новий інструмент щодо посилення амбіційності реалізації військових та цивільних місій у рамках Спільної політики безпеки та борони ЄС. Вказаний позабюджетний фонд (формується членами ЄС) передбачає, що в новій бюджетній перспективі ЄС зможе більш адекватно та своєчасно реагувати на міжнародні кризи, терористичні загрози. У 2021 році розгорнеться активна дискусія щодо реального змістовного наповнення цього механізму, а також щодо того, наскільки амбітнішим він має стати у порівнянні з поточними підходами ЄС до врегулювання кризових ситуацій за межами своїх кордонів.
  У березні 2021 р. під час португальського головування у Раді ЄС має пройти черговий (фізичний) Саміт Східного Партнерства, на якому будуть презентовані нові стратегічні орієнтири на середньострокову перспективу. Результати цієї роботи безпосередньо впливатимуть на формування відносин ЄС з державами Східної Європи та Південного Кавказу у політичній, економічній, енергетичній та безпековій сферах.
• Ще одним чинником, який безпосередньо впливатиме на розвиток Європейського Союзу у короткостроковій та середньостроковій перспективі, є процес завершення переговорів щодо нової угоди з Великою Британією у наслідок Брекзиту, який все ще перебуває у стані пошуку взаємовигідних рішень. На сьогодні найбільш вірогідним результатом є жорсткий Брекзіт – без підписання нової економічної угоди у найближчі місяці.
• Окремо треба зупинитись і на поточному стані відносин з Росією. Збереження санкційного режиму проти юридичних та фізичних осіб, які відповідальні за окупацію Криму та Донбасу попри політичні намагання Кремля впливати на окремих членів ЄС, наразі є серед незмінних позицій керівництва інституцій ЄС. Позитивним трендом є посилення у 2020 році санкційного тиску на Росію, зокрема у рамках «Керченського пакета», а також введення нових санкцій через отруєння російського опозиціонера А. Навального. Російська сторона вже погрожує асиметрично відреагувати шляхом зниження рівня дипломатичних відносин з державами ЄС.

СЦЕНАРІЇ

ПОЗИТИВНИЙ СЦЕНАРІЙ

Цей варіант розвитку подій передбачає домовленість країн-членів щодо компромісного «безумовного» варіанту доступу держав до ресурсів Інструменту відновлення, що пришвидшить його офіційний запуск, як і впровадження інструментів нового бюджету ЄС на 2021-2027 рр. Вихід ЄС на ринок зовнішніх запозичень може сприяти інтересу глобальних фінансових гравців щодо ЄС як надійного позичальника.
Початок використання Інструменту відновлення у першій половині 2021 р. дозволить державам-членам швидше вийти із затяжної економічної кризи. Запуск виробництва вакцини проти COVID-19 дозволить на середину 2021 р. покрити частину необхідних потреб та розпочати відновлення економічної діяльності.
Нові фінансові інструменти бюджету ЄС почнуть діяти вчасно з початку 2021 року, продовжиться розбудова можливостей ЄС як глобального актора. Рівень конфліктності чи протистояння у зовнішньополітичних питаннях між окремими членами ЄС або між членами та інституціями Євросоюзу знизиться.
Попри зменшення обсягів фінансування агрегованого зовнішньополітичного інструменту ЄС «Інструмент сусідства, розвитку та міжнародної співпраці» (NDICI) у порівнянні з пропозиціями Європейської Комісії від 2018 року, сама ідея зведення всіх зовнішньополітичних ініціатив в одному місці сприятиме поліпшенню координації та підвищенню ефективності європейських інституцій у розробці зовнішніх кроків.
Всупереч скороченням, пов’язаним з пандемією, у новому семирічному бюджеті 2021-2027 збільшились на 2 млрд євро видатки на географічний напрям «Сусідство», у порівнянні з рамковим фінансовим планом ЄС на 2014-2020 рр., що може свідчити про пріоритетність уваги до регіону. Під час Саміту Східного партнерства у першій половині 2021 р. Брюссель зможе запропонувати новий горизонт співпраці до 2025 року, який буде більш орієнтований на потреби окремих держав-партнерів, зокрема щодо питань виходу із соціальної та економічної кризи, викликаної пандемією, врегулювання міжнародних конфліктів.
Європейський інструмент миру зможе дати новий поштовх розвитку військових операцій ЄС. Політична воля європейських інституцій дозволить забезпечити лідерство у напрацюванні більш амбітних рамок для запровадження власних військових операцій, участі в операціях партнерських організацій.
У безпековій сфері важливим буде також подальша інституціоналізація та процедурне забезпечення у рамках механізму PESCO, який нині все ще не має усталених підходів до співпраці з третіми країнами.
Важливо також взяти до уваги План дій ЄС з прав людини та демократії на 2021-2024 рр. як один з індикаторів зовнішньополітичної активності та ефективності Євросоюзу як глобального гравця. Тут необхідно звернути увагу на відповідні намагання керівництва Європейської Комісії та Європейської служби зовнішньої дії запровадити процедуру прийняття рішень кваліфікованою більшістю замість консенсусного голосування у питанні підтримки дії вказаного акту. Позитивний сценарій враховує знаходження компромісу у питанні прийняття рішень в ЄС щодо підтримки та захисту прав людини у третіх країнах, а також підтримки демократичних цінностей. ЄС зможе більш оперативно та системно впливати на перебіг подій у третіх країнах, вчасно й ефективно долучатись до запобігання конфліктів та політичних криз. Посилення порядку денного щодо прав людини та демократії може стати додатковим інструментом зовнішньої політики.
У контексті перемоги на президентських виборах у США Дж. Байдена, ЄС може розраховувати на відновлення стратегічних трансатлантичних зв’язків для просування демократії у світі, а Брюссель може стати одним зі співорганізаторів Форуму (саміту) демократії 2021 та формування його порядку денного, який ініціює новообраний президент США.
ЄС вдасться посилити свою солідарність у дотриманні п’яти принципів у відносинах з Росією, а також посилити політичний та санкційний тиск на Кремль за агресію та порушення прав людини, як всередині країни, так і на окупованих територіях. Асиметричні спроби Росії запровадити власні санкції, а також впливати через політичні сили в окремих країнах ЄС не призведуть до послаблення політики ЄС. На цьому тлі будуть малоймовірними спроби президента Франції Е. Макрона відновити та посилити політичний діалог з РФ.

БАЗОВИЙ СЦЕНАРІЙ

У рамках цього сценарію розглядається ймовірність збереження диференційованого підходу до розподілу Інструменту відновлення, що сприятиме тривалому конфлікту між інституціями ЄС та урядами деяких центральноєвропейських держав. Утім, така позиція не призведе до відцентрових процесів в ЄС та поляризації політичних таборів серед держав ЄС щодо глобального та регіонального порядку денного ЄС.
Зважаючи на значне зменшення бюджету на зовнішні справи, ЄС відчує перепони на шляху реалізації своїх зовнішньополітичних амбіцій, які були заявлені у 2019 році. Базовий сценарій передбачає посилення ціннісно орієнтованих підходів у зовнішній політиці ЄС, але механізм підтримки інструментів захисту прав людини та демократії буде нівелюватись бюрократичністю прийняття рішень щодо можливих санкцій та інших інструментів впливу на порушників чи запобігання конфліктам. Пропозиції Високого представника ЄС щодо можливої зміни підходу до голосування на кваліфіковану більшість не будуть підтримані.
До закінчення перехідного періоду у кінці 2020 року порозуміння щодо політичних та торговельних відносин між ЄС та Великою Британією не буде досягнуто. Вихід Великої Британії з ЄС без угоди стає реалістичним сценарієм з кожним новим зривом поставлених проміжних дат.
Саміт Східного партнерства відбудеться у 2021 році, проте змістовне наповнення Східного партнерства буде поліпшене на окремих рівнях без формування більш привабливих політичних рішень та пропозицій для України та країн, що підписали Угоди про асоціацію.
ЄС буде в змозі утримувати поточний рівень зовнішньополітичного тиску на Росію через санкції, обмеження політичного діалогу, участі у переговорному процесі. Втім, запровадження у грудні 2020 р. «Європейського акту Магнітського» не призведе до посилення системної роботи європейських інституцій у цій сфері. Економічне відновлення країн ЄС після кризи, спричиненою пандемією, буде вимагати від Євросоюзу звертати більше уваги на внутрішні питання. Проєкт солідарності у боротьбі з пандемією «Team Europe», зважаючи на від’єднання його від коштів Інструменту відновлення, матиме проблеми з наповненням, що відповідно знизить його можливості для сусідніх країн.

НЕГАТИВНИЙ СЦЕНАРІЙ

Цей сценарій виходить з припущення щодо подальшого загострення протиріч всередині ЄС. Бюджетний процес став каталізатором розбіжностей, а ухвалене по ньому компромісне рішення не вирішує проблему, а лише відтермінує її. Це може призвести до обструкції політики ЄС з боку окремих країн-членів, опозиції щодо деяких зовнішньополітичних рішень. Розбрат всередині ЄС може негативно вплинути на залучення зовнішніх фінансових акторів до формування Інструменту відновлення у частині залучення коштів. Держави ЄС, які мають значні економічні труднощі, змушені будуть самі позичати кошти, що погіршить їх загальні показники зовнішнього боргу та сповільнить темпи економічного відновлення.
Міграційна політика, Спільна аграрна політика, а також зобов’язання щодо виконання Зеленої угоди стануть причинами внутрішньополітичних суперечок, що також послабить рівень прийняття спільних рішень. Це також вплине на можливості посилювати роль ЄС як глобального актора.
Негативний сценарій передбачає ситуацію, коли на тлі внутрішніх непорозумінь між країнами ЄС та блокування окремими членами прийняття рішень щодо санкцій або запровадження інших зовнішньополітичних ініціатив (місій, виділення фінансової допомоги тощо) роль ЄС у підтримці розвитку демократії, прав і свобод людини значно знизиться. Це, своєю чергою, може призвести до ерозії вже чинних механізмів зовнішньополітичної дії (скасування поточних санкцій до порушників міжнародного права, згортання військових та цивільних місій ЄС).
Європейський інструмент миру, зважаючи на майже вполовину урізаний запланований показник наповнення (5 млрд євро замість 10,5), не буде спроможний кардинально змінити ситуацію щодо політичного та ресурсного посилення військових операцій ЄС. Країни-члени демонструватимуть інертність у формуванні нових стратегічних рамок військових операцій. Механізм PESCO не вплине значним чином на залучення третіх країн до проєктів з посилення обороноздатності.
Негативні наслідки для трансатлантичного треку може нести зміна внутрішньополітичного, всередині ЄС, балансу між Німеччиною та Францією, зокрема на тлі виходу Великої Британії. Париж відчуває збільшення своєї політичної ваги у просуванні ідей і проєктів на рівні ЄС. Можна очікувати збільшення асертивності Франції у масштабних питаннях, яка серед іншого буде зумовлена підготовкою Е. Макрона до свого переобрання на пост президента Франції у 2022 році. Посилення Франції у європейських справах виглядає також ймовірним через заплановане та оголошене завершення політичної кар’єри канцлера
ФРН А. Меркель у 2021 році. Вже нині на засіданнях Ради ЄС на рівні міністрів закордонних справ та оборони частіше дискутується питання «стратегічної автономії» ЄС.
На тлі затягування із запуском нових інструментів підтримки сусідства у рамках нового бюджету, Брюссель не зможе запропонувати амбітні підходи до розвитку відносин із державами Східної Європи та Південного Кавказу. Внутрішні суперечки між членами ЄС не дадуть можливості сформувати якісний пакет нових пропозицій державам-партнерам, таких як запровадження ініціативи СхП+ для України, Молдови та Грузії. Своєю чергою, зростання кількості політичних криз (Білорусь, парламентська криза у Грузії) та розморожування міжнародних конфліктів на території країн Східного партнерства (азербайджано-вірменський збройний конфлікт) може призвести до зменшення інтересу окремих країн регіону до активної участі у політиці СхП. На тлі відсутності амбіційних пропозицій з боку Брюсселя та низького попиту на політичну складову Східного партнерства з боку країн регіону ймовірне перенесення самого саміту на 2022 рік.
Росія через свої інструменти впливу в окремих країнах-членах у середньостроковій перспективі зможе досягти поступового послаблення вже наявного санкційного режиму ЄС та блокувати нові хвилі посилення тиску. Продовження пандемії буде помічним для Кремля при вдалому використанні інформаційних та економічних інструментів впливу. З одного боку, на тлі стагнації Інструменту відновлення у країнах ЄС будуть посилюватись протестні настрої проти політики урядів, що може грати на руку Росії, а з іншого – виникнуть спроби поширення російської вакцини, або посилена риторика щодо необхідності напрацювання спільних дій протидії коронавірусу. При цьому, порушення норм міжнародного права, які стали основною причиною санкціонування, не будуть усунуті. Можуть бути переглянуті п’ять принципів побудови відносин з Росією.