Співробітництво в сфері безпеки V4 + Україна: межі можливого

Україна, і Вишеградські країни зіткнулися з необхідністю переглянути політику безпеки та моделі безпеки. Нова Стратегія національної безпеки України назвала V4 субрегіональним форумом, який може бути використаний українськими органами влади для підвищення рівня національної безпеки у зовнішньополітичній сфері.

1. Вишеградська група в зовнішньополітичних та безпекових стратегіях України

Для того щоб зрозуміти роль та місце Вишеградської групи в системі зовнішньополітичних та безпекових орієнтирів України, варто звернутися до стратегічних документів України в цих сферах.

На жаль, нині в Україні відсутня стратегія зовнішньої політики як уніфікований документ, що значно ускладнює побудову системи зовнішньополітичних координат. Відсутні і регіональні стратегії, які б формулювали бачення пріоритетів офіційного Києва у відносинах з країнами Центральними Європи, до прикладу.

Наявними стратегічними документами є Національна стратегія  безпеки України та Воєнна доктрина України. В 2015 році ці стратегічні рамки визначення воєнної та безпекової політики зазнали істотних змін як результат агресії Росії проти України. Були значно переглянуті підходи до побудови національної системи безпеки та оборони.

Згадку про В4 можна знайти в оновленій Національній стратегії безпеки України, яка була прийнята у травні 2015 року.

Так, цей документ вказує, що при формуванні та реалізації політики національної безпеки у зовнішньополітичній сфері Україна може використовувати формат Вишеградської групи з метою забезпечення захисту територіальної цілісності та суверенітету держави, реалізації економічних і енергетичних проектів та ініціатив. В контексті забезпечення економічної безпеки документ передбачає наближення соціальних стандартів України до рівня держав Центральної і Східної Європи – членів ЄС, з метою досягнення економічних критеріїв, необхідних для набуття Україною членства в ЄС.

Ще однією стратегічно важливою сферою безпекового співробітництва є енергетика. Стратегія сталого розвитку «Україна-2020» та Енергетична стратегія — 2035 вказують на необхідність інтеграції енергосистем України в Європейську мережу системних операторів передачі газу (ENTSOG), до якої входять наші безпосередні сусіди з країн В-4.

Лінію побудови відносин між Україною та країнами В4, а також формати співпраці офіційного Києва з групою можна прослідкувати певним чином, орієнтуючись на щорічні послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє та зовнішнє становище держави.

Даний текст промови, передбачений Конституцією України, в тезах вказує на знакові напрями розвитку внутрішньої і зовнішньої політики.

Безпосередньо Вишеградська група, як регіональна ініціатива не згадується у посланнях Президента України, що може бути цілком зрозумілим з огляду на обсяг промови та широкий спектр питань, що висвітлюються главою держави. Втім, пряма чи опосередкована згадка про окремі країни групи наявна майже у всіх промовах, починаючи з 2014 року. Майже всі промови містять посилання на успішний досвід Польщі та Словаччини у проведенні швидких та ефективних реформ, які нині намагається імплементувати Україна. В 2015 році П. Порошенко згадав про країни ЄС, які допомогли забезпечити енергетичну безпеку України за рахунок реверсних постачань природного газу. Серед цих партнерів були Польща, Словаччина та Угорщина. Допомога експертів з Польщі і Словаччини в проведенні економічних реформ була відзначена Президентом України Посланні до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2017 році».

Додаткову розширену інформацію щодо бачення відносин з В4 можуть надати аналітичні доповіді, які готуються Національним інститутом стратегічних досліджень як додаток до вищезгаданих послань.

Звичайно, що такі доповіді не є віддзеркаленням реального стану формування зовнішньополітичного вектору держави, незважаючи на ґрунтовний підхід. Вони, радше, вказують на динаміку експертного сприйняття стану відносин, які створюють підвалини для формування зовнішньої політики. Втім, саме ці доповіді можу пролити світло на зміну підходів України до стратегії та тактики співпраці з Вишеградською групою.

Наприклад, цікаво прослідкувати в доповідях зміну сприйняття у відносинах з країнами Вишеградської групи та використання самої ініціативи. В 2013 році мова йшла про посилення економічної співпраці та транскордонних контактів. Серед пріоритетних напрямів з нереалізованими резервами експертами вказувалися: енергетична співпраця в контексті транзиту енергоносіїв та модернізації української газотранспортної системи;  розвиток міжнародних транспортних коридорів; спільна діяльність в сфері екологічної безпеки та природоохоронні; транскордонне співробітництво. Така «економізація» відносин також пояснювалась тим, що країни В4 в 2013 році поставили умовою підтримки європейської інтеграції України припинення практики вибіркового правосуддя режиму В. Януковича.

Революція Гідності та російська агресія змінили акценти докорінно. В 2014 році на тлі пошуків нових форматів співпраці України у зовнішньополітичній та безпековий сферах експерти НІСД в аналітичній доповіді вказували на необхідність продовження активної співпраці з уже усталеними регіональними об’єднаннями, такими як Вишеградська група.

Щодо співпраці з В4 та окремими її країнами в аналітичних доповідях 2015-2017 рр. виділяється три окремі рівні, які взаємодоповнюють один одного та створюють певну умовну ієрархію підходів:

1. Стратегічне партнерство з Польщею, поглиблення двосторонніх відносин в сфері безпеки та оборони;
2. Формування в ширшому регіональному контексті за участі України Балто-Чорноморської системи безпеки (Міжмор’я) на основі співробітництва центральноєвропейських країн (країни Вишеградської групи і Балтії);
3. Власне, поглиблення співпраці з країнами Вишеградської групи, яка, на думку експертів, «поступово перетворюється із суспільно-культурного інструменту субрегіонального співробітництва на військо-політичний альянс з міжнаціональною Вишеградською бойовою тактичною групою та ініціативою в секторі енергетичної безпеки».

Однак, вже на цьому етапі українська сторона відмітила для себе суперечливий до певної міри підхід країн В4: з одного боку, стримана позиція окремих країн щодо запровадження санкцій ЄС проти Росії, а з іншого боку, повна підтримка євроінтеграційних намірів України і готовність надання допомоги в процесі реформування країни на основі власного досвіду країн групи. Така позиція спонукала експертів пропонувати продовжувати подальше регіональне партнерство зі Словаччиною та Угорщиною в рамках ініціативи Вишеградської групи, напевне, тим самим, мотивуючи неможливість переходу до більш стратегічних двосторонніх відносин як, наприклад, в України з Польщею.

Серед подальших українських пріоритетів у співпраці відмічались: просування ініціатив В4+ у рамках політики Східного партнерства; потенційне приєднання до України до Вишеградської групи; енергетичне співробітництво щодо диверсифікації джерел постачання енергоносіїв. В цілому, подальше поглиблення відносин із країнами В4 залишалось пріоритетом регіональної політики України. 

Особливо слід наголосити, що питання приєднання України до В4 в якості повноправного члена, що було вчергове задекларовано в кінці 2014 року Президентом України та згадувалось в аналітичних доповідях НІСД в 2014-2015 рр., перебувало на порядку денному консультацій зовнішньополітичних відомств. Втім зміна політичних еліт в Польщі в 2015 році, яка виступала локомотивом цієї ідеї, а також прохолодне відношення до ідеї низки столиць В4, не дозволили вийти на заключну стадію багатосторонніх перемовин щодо входження України до Вишеградської групи з подальшою її трансформацією у «Вишеградську п’ятірку».

В 2017 році в українських стратегічних планах ідея трансформувалася в асоційоване членство. Наразі вказаний статус не є концептуально сформованим українською стороною, що не дозволяє зрозуміти, які саме сфери співробітництва пропонується посилити за рахунок такого інтеграційного процесу.

2. Розвиток безпекового співробітництва в форматі В4+Україна

2.1 Початок співпраці в сфері безпеки та оборони

Співпраця Вишеградської групи з Україною, яку можна вважати більш-менш системною,  розпочалася в 2004-2005 рр, коли група взяла на себе зобов’язання щодо допомоги сусідніми країнами відповідно до Кромеріжської декларації В4. По суті, цей документ створив зовнішньополітичну амбіцію членів групи сприяти процесу розширення Європейського Союзу. Окремо В4 наголосила на бажанні формувати та імплементувати зовнішню політику ЄС по відношенню до країн Східної та Південно-Східної Європи. В4 погодилася на посилення співпраці з найближчими партнерами в регіоні Центральної Європи, а також на взаємодію за окремими напрямами спільних інтересів у ширшому регіоні з третіми країнами, їх об’єднаннями та міжнародними організаціями. Саме в цей період було започатковано формат В4+України.

Вперше в рамках цього формату політичну зустріч було проведено в Польщі 2005 році, на якій глава українського уряду Юлія Тимошенко обговорила з колегами з групи питання європейської інтеграції України та енергетичної співпраці. А же на початку січня 2006 року Міністр оборони А. Гриценко взяв участь у засіданні керівників оборонних відомств В4, де розповів про потреби української сторони в експертній підтримці на шляху євроатлантичної інтеграції. 

З 2007 року стали традиційними зустрічі начальників ГШ в форматі  В4+Україна. Періодично проводилися спільні військові навчання країн групи та України.

Вже в 2007 році була обговорена ідея створення бойової  тактичної групи ЄС від Вишеградської групи, куди планувалося також запросити і Україну. В 2013 році під час чергової зустрічі начальників ГШ в Польщі українську сторону повідомили, що її запрошують приєднатись до участі в Вишеградській бойовій тактичній групі (БТГ ЄС В4).

Серед інших напрямків безпекового співробітництва сторони проявляли інтерес до прикордонної співпраці, контролю за повітряним простором, стажування офіцерів у штабах країн В4, спільних військових навчань, мовних і фахових навчань.

2.2. Трансформація безпекової та оборонної політики В4

Україна опосередковано стала одним прекурсорів для формування політики безпеки Вишеградської групи.

В енергетичній сфері як наслідок значних матеріальних збитків для країн В4 від російського-українського газового конфлікту 2009 року країни групи виступили зі спільною позицією щодо посилення солідарності всередині ЄС та забезпечення диверсифікації. В 2010 році Енергетична декларація, прийнята на Будапештському саміті В4, окреслила напрями співпраці в енергетичній сфері в регіоні Центральної Європи в форматі В4+.

В 2011-2013 рр. на рівні В4 вдалося започаткувати окремі ініціативи військового та безпекового характеру. Наприклад, в 2013 на рівні голів урядів В4 були схалені наступні пропозиції щодо військової співпраці:

• Створення спільної Вишеградської бойової групи ЄС, яка мала заступити на бойове чергування в першій половині 2016 року;
• Підготовка довгострокового бачення для стратегії співпраці в сфері оборони;
• Посилення співпраці в сфері тренувань та навчань збройних сил в форматі В4;
• Вивчення можливості створення спільного підходу до поглибленої кооперації в оборонному плануванні на рівні В4.
• Подальша робота продовжилась в березні 2014 року міністри оборони прийняли   у продовження рішення, які далі поглиблювали співпрацю:

1. 1) напрацьовано 3 напрями Довгострокового бачення (Long-Term Vision):

• посилення спроможностей, тендерні процедури та співробітництво
• створення багатонаціональних формувань
• спільні навчання та тренування 

1. 2) підписано Меморандум про взаєморозуміння і створення БТГ ЄС В4
2. 3) сформовано Рамковий документ щодо поглиблення співпраці в сфері оборонного планування.

В Будапештській декларації від червня 2014 року зроблено наступний крок в посиленні оборонних спроможностей В4, в тому числі і в контексті посилення  східного флангу НАТО. Декларація також вказує, що саме агресія Росії проти України зумовлює переглядати дотихчасову оборонну політику членів групи.

В квітні 2015 року було відповідно до Довгострокового бачення прийнято План дій щодо оборонного співробітництва В4, де передбачено 9 сфер посилення військової співпраці та створення відповідних інституційних рамок.

2.3. Посилення співпраці в 2014-2016 рр.

В цілому, інтенсивність співпраці в сфері безпеки і оборони між Вишеградською групою і Україною посилювалася поряд зі зростанням інтеграційних процесів в оборонній сфері в рамках самої цієї ініціативи.

Однак реальна підтримка та співпраця між В4 та Україною в сфері безпеки починає відлік тільки після 2014 року, коли Україна стала жертвою агресії Росії. Політична позиція країн В4 щодо підтримки територіальної цілісності та суверенітету, невизнання анексії Криму Росією, поряд з підтримкою введення в дію Угоди про асоціацію між ЄС та Україною в 2014-2015 рр., мали дуже велике значення. Ці країни одними з перших виступили із заявами підтримки в підтримку України, а також через наявний формат В4+ залучили до обговорення ситуації в Україні, а також заохотити приєднатись до проукраїнських заяв Австрію, Великобританію, Швейцарію, країни Західних Балкан, а також Німеччину та Францію.

Можна відмітити, що з липня 2014 р. до червня 2015 р. під час головування Словаччини у Вишеградській четвірці вдалося максимально акцентувати увагу як на питаннях посилення формату В4+Україна, з однієї сторони, та на питаннях безпеки та оборони, з іншої. Братислава особливу увагу приділяла збереженню високого рівня політичного діалогу з Україною з тим, щоб стимулювати проведення в нашій демократичних та структурних реформ. Крім того, серед головних пріоритетів головування Словаччини у В-4 були питання енергетичної безпеки, спільної зовнішньої і безпекової політики В-4, оборонного співробітництва, транспорту та ін.

Під час саміту в форматі В4+Німеччина+Україна вдалося в Братиславі Президенту України П. Порошенку вдалося узгодити формат постійної міністрів закордонних справ та оборони Вишеградської групи та України.   

Саме завдяки підтримці країн групи, зокрема Словаччини і Угорщини, в 2014-2015 рр. офіційний Київ зміг протистояти натиску Росії в енергетичній сфері.

В листопаді 2015 року  Україні вдалося відмовитись від купівлі природного газу в Росії.

В червні 2016 року у рамках завершення формалізації участі ЗС України в БТГ ЄС В4 2016 в м. Брюссель, Королівство Бельгія, на рівні представництв при ЄС підписано ноту про приєднання МО України до Технічної угоди між оборонними відомствами Чехії, Угорщини, Польщі та Словаччини стосовно їх співробітництва в рамках БТГ ЄС В4 для забезпечення перебування у стані готовності для ЄС у першій половині 2016 року. Від України до участі у чергуванні бойової тактивної групи залучалися: транспортний літак Іл-76МД з екіпажем та група штабних офіцерів.

В червні 2017 року українська делегація на чолі з начальником ГШ вперше взяла участь у засіданні начальників генеральних штабів у форматі В4 + країни Балтії + Україна.

Втім, варто відзначити, що темп співпраці в форматі В4+Україна значно сповільнився на межі 2016-2017 рр., особливо на політичному рівні. Якщо, з одного боку, це можна пояснити фокусуванням зусиль Вишеградської групи на внутрішніх питаннях ЄС та пошуком компромісних рішень у питанні ставлення до Росії, то з іншого боку, пояснення може лежати в зменшенні активності політичного діалогу на рівні двосторонніх відносин України з окремими членами групи. Так співпало, що головування в В4 в 2016-2017 та 2017-2018 періодах припало на Польщу та Угорщину відповідно, які наразі висувають до України низку претензій в в двосторонніх відносинах. Ситуація погіршується тим, що Будапешт оголосив політику блокування європейських та євроатлантичних прагнень на всіх міжнародних майданчиках, в тому числі і в ЄС та НАТО.

Більше того, певне похолодання у відносинах з країнами В 4 може бути наслідком неповного розуміння Києвом механізмів співпраці, інтересів та можливостей партнерів по групі.

Неофіційно можна почути голоси експертів та дипломатів, що офіційний Київ зосередився на співпраці з великими державами (США, Канада, Німеччина,  Великобританія, Франція), при цьому забуваючи про невеликі країни, які надають теж посильну політичну та матеріальну допомогу Україні.

3. Висновки

Неурядові експерти з країн В4, які досліджували питання безпекової співпраці В4 з Україною, вказують, що, незважаючи на різність в позиціях між країнами Вишеградської групи щодо зовнішньополітичних пріоритетів та ставлення до України, особливо в контексті російської агресії, досвід останніх трьох років свідчить яскраво про солідаризацію в питанні допомоги України. У такий спосіб, підтримка українського сектору безпеки та оборони може бути і надалі спільною платформою для діяльності В4.

Втім, Київ теж має дещо переглянути свої підходи до співробітництва з Вишеградською четвіркою. Українській стороні необхідно виробити стратегію співпраці на регіональному та двосторонньому рівнях з країнами групи. На даний час такий розподіл не завжди визначений на рівні політичних заяв та документів. Це не дозволяє оптимально використовувати потенційний інструментарій В4 та інколи заважає прагматично будувати відносини з окремими державами-членами.

Перш за все, при вибудовуванні відносин з Вишеградською четвіркою Україна має відмовитись від ідеї набуття повного чи асоційованого членства в цьому об’єднанні.

Тут можна вказати декілька основних перепон на шляху реалізації такої ініціативи. Перш за все, нині на рівні українських влад немає чіткого розуміння наповнення такого членства, особливо асоційованого. Жодна інша країна не послуговується таким асоційованим статусом, незважаючи на широкий географічний спектр міжнародної співпраці В4.

Стан поточних двосторонніх відносин України з Угорщиною, перш за все, вказує на неможливість найближчим часом сподіватися на повноцінне відновлення застосування формату В4+Україна хоча б до рівня 2014-2015 рр. Поряд з тим, участь у багатосторонніх форматах В4+Україна+треті країни може мати позитивні результати і нівелювати влив неприязні якоїсь з держав групи до політики офіційного Києва.

Розуміючи консенсусний формат роботи В4, Україна може проявляти стриманий оптимізм щодо наступного головування в групі Словаччини, яке розпочнеться в середині 2018 року. По-перше, як показують експертні опитування, офіційна Братислава є найбільш оптимістичною у сприйнятті В4 як впливового гравця у ЄС. По-друге, саме словацька сторона у відносинах з Україною намагається просувати питання реформи сектора безпеки і оборони, енергетичної безпеки та енергоефективності, які наразі представляють найбільший інтерес для Києва.

Рекомендації

1. Керівництво України має призначити уповноваженого у справах В4 на рівні заступника міністра чи керівника профільного департаменту МЗС для проведення консультацій з представниками словацького МЗС щодо напрацювання пріоритетів та конкретних форматів співпраці в сфері безпеки під час головування Словаччини в другій половині 2018 року.
2. Києву доцільно запропонувати словацькій стороні повернутись до ініціативи проведення чотирьох секторальних круглих столів щорічно, які тематично закріплені за країнами В4. Саме ця ініціатива, що була започаткована під час минулого головування Словаччини в 2014-2015 рр., сприяла посиленню співпраці у форматі В4+Україна, в тому числі і у безпековій сфері.
3. Необхідно імплементувати на практиці домовленості із зустрічі президентів В4+Німеччина+Україна в Братиславі в листопаді 2014 року щодо зустрічей міністрів оборони Вишеградської четвірки і України. Заслуговує на окрему увагу ініціювання українською стороною формату зустрічей очільників національних рад безпеки та оборони.
4. Безперечно корисним з точки зору військово-політичної співпраці може стати формат В4+Україна+країни Балтії, беручи до уваги вже наявні форми співпраці в цьому регіоні, а також стратегічні спрямування України.
5. Потенційно перспективним може бути формат В4+ФРН+Україна, беручи до уваги, що саме по праву Німеччина вважається головним партнером для країн цього регіону. Посилення саме економічної та енергетичної складової кооперації у вказаному регіоні.
6. У додаток до загального формату співпраці В4+СхП, розрахованого на шість країн-партнерів з регіону Східної Європи та Південного Кавказу, потенційно корисним може стати започаткування нових форматів В4+3 (Грузія, Молдова та Україна) чи В4+2 (Грузія та Україна) в залежності від напрямів співпраці. Такі зустрічі та консультації можуть тематично спрямовуватись на питання безпеки та оборони, проведення спільних навчань.
7. Нині з огляду на угорсько-українські взаємини та заяви Угорщини щодо блокування політичного рівня контактів України з НАТО та ЄС, а також на інших міжнародних глобальних та регіональних майданчиках, аналогічний підхід буде діяти і щодо політичних рішень В4. Така тенденція вже прослідковується. Втім Будапешт вказує, що готовий продовжувати співпрацю на експертному та технічному рівні. В цьому контексті, до моменту нормалізації українсько-угорських відносин, українська сторона має зосередитись на налагодженні експертних каналів комунікації та співпраці в форматі В4+Україна. Крім традиційних вже щорічних зустрічей очільників генеральних штабів, які будуть продовжуватись, можна запропонувати ініціювання участі української сторони в зустрічах В4 на рівні: керівників департаментів оборонного планування та міжнародної співпраці МО, радників з питань безпеки голів урядів і т.д.
8. Існує практика окремих країн Вишеградської групи щодо публікації відкритих аналізів та звітів спеціальних служб та розвідувальних органів щодо наявних елементів російської гібридної війни на території відповідних країн. Дана практика може бути поширена на інші країни В4, але також і може стати особливо корисна для України, зважаючи на значний масив зібраної інформації щодо форм і методів підривної діяльності Росії на території України. Доцільно було провести робочу зустріч представників спецслужб в форматі В4+країни Балтії+Румунія+Україна (чи Україна, Молдова, Грузія), на якій узгодити можливість періодичних звітів за усталеною формою, виходячи з рівня інформації, що може бути оприлюднена без шкоди для національних інтересів кожної з країн. Реалізація цієї ініціативи на практиці змогла б значно послабити позиції Кремля в регіоні та посилити протидію гібридним проявам.
9. Перспективним для України виглядає приєднання до інституційної мережі Європейського Союзу ти НАТО в якості спостерігача чи повноправного учасника, якщо така опція передбачена для третьої країни. Наприклад, мова може йти про приєднання до центрів передового досвіду НАТО чи ЄС. Наприклад, в січні 2018 року до Об’єднаного центру передових технологій з кібероборони НАТО (NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (NATO CCD COE) приєдналась Японія в статусі участинка-контрибутора (Contributing Participant), який передбачений для третіх країн. До цього часу таким статусом в організації користувались лише Австрія, Фінляндія та Норвегія. Зважаючи на той факт, що країни Вишеградської групи є серед 17 повноправних членів центру, а Словаччина виступає ще й однією з засновниць, доцільно говорити про можливість активної роботи країн В4 з активного просування участі України.
10. Міжнародний Вишеградський фонд як одна з небагатьох спільних інституцій Вишеградської групи є вагомим інструментом в розвитку соціокультурних зв’язків між самими країнами В4, а також з огляду на поширення формату В4+. В контексті посилення інформаційної стійкості та безпеки країн В4 і України, окрему увагу слід звернути на посилення співпраці між ЗМІ країн формату В4+Україна та їх доступу до достовірної та повної інформації. Організація візитів угорських, польських, словацьких та чеських журналістів до України може сприяти посиленню української інформаційної присутності в регіоні. Зважаючи на той факт, що левова частка російських наративів в країнах Вишеградської  будується на викривленому поданні ситуації в Україні, періодичні візити представників медіа з цих країн до України та східних регіонів України можуть позитивно вплинути на поширення правдивої інформації в країнах Центральної Європи.
11. Посилення потребує також експертна співпраця в сфері безпеки. В цьому контексті було б корисним включення українських аналітичних центрів, що займаються питанням міжнародної безпеки, до консорціуму аналітичних центрів Think Visegrad. Така співпраця могла б полягати у щорічних експертних зустрічах аналітичних центрів у форматі В4+Україна з метою обговорення та напрацювання варіантів політики регіональної співпраці. Крім того, було б доцільно започаткувати підготовку аналітичних документів, за участі українських партнерів на запит країн В4 в рамках консорціуму Think Visegrad. Така практика дозволила б наблизити позиції країн групи та України, в тому числі і у питанні формування спільної безпекової політики.
12. Окремо також заслуговує на увагу розробка навчальних курсів з питань безпеки на основі досвіду навчальних закладів країн В4 для українських вишів. Дані навчальні програми можуть сприяти уніфікації підходів до визначення безпековних загроз, їх дослідження та пошук спільних варіантів рішень на міжнародному рівні.

---

---

This analysis was produced within the Think Visegrad Non-V4 Fellowship programme.

Think Visegrad – V4 Think Tank Platform is a network for structured dialog on issues of strategic regional importance. The network analyses key issues for the Visegrad Group, and provides recommendations to the governments of V4 countries, the annual presidencies of the group, and the International Visegrad Fund.

For more information about Think Visegrad and its members visit www.thinkvisegrad.org