Проблема нелегальної міграції громадян Центральної Америки та Мексики через південний кордон Сполучених Штатів Америки значно актуалізувалася у 2021 році, коли за даними Прикордонної служби США (U.S. Customs and Border Protection) незаконно перетнули кордон 1,7 млн іноземних громадян. За оцінками американських прикордонників, у 2021 році близько 700 тисяч нелегальних мігрантів були громадянами Мексики, у той час як 1 млн – громадянами інших країн (переважно держав Центральної Америки, у меншій мірі – держав Південної Америки).
Для порівняння, у 2020 році загальна кількість підтверджених нелегальних перетинів кордону складала менше 400 тисяч. Зростання нелегальної міграції до США вздовж їх південного кордону з 2020 по 2021 становить майже 300%. Протягом 2021-2024 років кількість незаконних перетинів кордону з метою міграції до США залишалась стабільно високою – в районі від 1,5 до 2,2 млн зареєстрованих випадків на рік. Сумарно за період 2021-2024 років до США незаконно через південний кордон могли потрапити до 6,4 млн іноземних громадян. Детальніша статистика за цей та попередній період представлена на графіку:
За даними Агенції США з перепису населення (U.S. Census Bureau), станом на 2021 рік нелегально у США проживало 5,2 млн громадян Мексики, 780 тисяч громадян Гватемали, 751 тисяча громадян Сальвадору, 564 тисячі громадян Гондурасу і близько по 200 тисяч громадян Венесуели, Колумбії та Бразилії. За даними Pew Research Center, у 2022 році найбільше нелегальних мігрантів у США було з Мексики (4,05 млн на т-рії США), Сальвадору (750 тисяч), Індії (725 тисяч), Гватемали (675 тисяч) та Гондурасу (525 тисяч). Як бачимо, 3 з 5 цих країн належать до регіону Центральної Америки, тож саме вони будуть в основному фокусі цього дослідження.
Зважаючи на те, що кордон США у 2021-2024 роках могли незаконно перетнути близько 6 млн мігрантів (що становить майже 2% населення США), можна було очікувати значної політизації питання міграції. Так і сталося: питання масових незаконних перетинів кордону та протидії ним стало одним з фундаментів республіканської критики курсу демократичної адміністрації Джо Байдена у внутрішній політиці. Так само це питання активно експлуатувалося нині обраним президентом Трампом протягом праймеріз та основної передвиборчої кампанії.
Автори:
- Олександр Краєв
- Євген Костогризов
- Іван Фечко
ЩО МИ ЗНАЄМО?
Дії Трампа під час першого терміну
Під час своєї першої успішної передвиборчої кампанії у 2016 році Дональд Трамп запам’ятався гучними заявами про будівництво стіни на кордоні з Мексикою та обіцянками змусити саму Мексику за неї заплатити. Ці заяви перебрали на себе майже всю увагу щодо політики Трапма щодо міграції, у той час як насправді плани та дії тоді ще 45-го президента США були дещо більш комплексними. 31 серпня 2016 року, виступаючи на передвиборчому мітингу у штаті Аризона, що прилягає до південного кордону США, Дональд Трамп виклав 10 основних засад своєї політики щодо міграції. Деякі з пунктів стосувалися міграції загалом, але більшість все ж концентрувалася на питанні саме південного кордону. Серед планів Трампа, крім будівництва стіни, були: припинити політику «catch and release»; збільшити зусилля щодо переслідування мігрантів, які вчинили кримінальні злочини; збільшити мінімальні строки ув’язнення за повторний нелегальний перетин кордону; збільшити кількість прикордонників та офіцерів прикордонно-митного контролю; створити окрему інституцію, що займатиметься депортаціями (Deportation Task Force) та ще низка дій, спрямованих на внесення змін у законодавство.
Більшіcть цих обіцянок була виконана не в повному обсязі. Так, наприклад, на момент завершення першого президентського терміну Дональда Трампа, було завершено будівництво лише 727 кілометрів «стіни Трампа», що складає лише близько чверті протяжності американо-мексиканського кордону. З іншого боку, не можна не зауважити, що кількість незаконних перетинів південного кордону у період 2017-2021 була значно нижчою за кількість в аналогічний наступний чотирирічний період. Це було пов’язано як з діями адміністрації Трампа (тимчасове скасування захисту для окремих категорій нелегальних мігрантів у рамках програм DACA та DAPA, запроваджених за часів Обами), так і з політико-економічною динамікою у регіоні.
Призначення, що впливають на міграційну політику
Двома основними призначеннями Дональда Трампа, що безпосередньо впливають на міграційну політику, є Крісті Ноем та Том Хоман. Міс Ноем уже призначена на посаду секретаря внутрішньої безпеки (Department of Home Security Secretary), аналог посади міністра внутрішніх справ; посада Тома Хомана менш зрозуміла – протягом 2017-2018 років він виконував обов’язки керівника ICE (Immigration and Customs Enforcement), зараз же він, за словами представників команди Трампа, займатиме посаду у Білому домі (мабуть, радника з питань міграції або аналогічну). Сам Дональд Трамп у притаманній йому манері охрестив Хомана «царем кордону» (border czar).
Пані Ноем протягом передвиборчої кампанії Дональда Трампа дотримувалась основної лінії команди президента та вказувала на необхідність збільшення покарань за перетин кордону, а також на необхідність збільшення зусиль із запобігання перетину південного кордону. Під час слухань у Сенаті для підтвердження її кандидатури Ноем акцентувала увагу на таких планах своєї діяльності: «повністю розвернути» політики Департаменту внутрішньої безпеки, депортувати «мільйони мігрантів», припинити роботу CBP One – мобільного додатку, що дозволяв мігрантам реєструватися та подавати запит на притулок у США, зменшити використання тимчасових міграційних послаблень щодо мігрантів з держав, які переживають гуманітарні, політичні або безпекові кризи, а також відновити попередню політику Дональда Трампа щодо перебування мігрантів у Мексиці, поки міграційні органи США та суди розглядають запити на отримання притулку.
Пан Хоман у своїх заявах був ще категоричнішим. Протягом літа 2024 він неодноразово заявляв, що у випадку повернення Дональда Трампа до Білого дому, він (Хоман) очолить найбільшу за всю історію кампанію з депортацій нелегальних мігрантів. Багато риторики Хомана також базується на зв’язку нелегальної міграції та мексиканських/центральноамериканських наркокартелів. Зважаючи на це, політику адміністрації Байдена щодо відносно відкритого прийому мігрантів Хоман таврував «національним суїцидом». Наразі Хоман відомий роботою в адміністрації щодо розробки логістичних планів масових депортацій. Також відоме його інтерв’ю, у якому на питання журналіста про проблему розділення сімей мігрантів під час депортацій Хоман відповів фразою: «мігранти можуть депортуватися сім’ями».
Загалом команда Трампа, що займатиметься міграцією, виглядає ще рішучішою, ніж сам Дональд Трамп під час свого першого терміну.
РЕАКЦІЯ ЦЕНТРАЛЬНОЇ АМЕРИКИ
Заяви Дональда Трампа про підготовку масових депортацій нелегальних мігрантів з США з моменту початку його каденції знаходяться в центрі уваги країн Центральної Америки та Мексики. Особливо високий ризик стосується таких країн, як Гондурас, Гватемала та Сальвадор, які після Мексики мають найбільшу кількість громадян, що нелегально проживають у США. Тому ці країни повинні готуватися до можливого напливу мігрантів, до чого вони поки що не готові.
Гондурас
Представники урядів зазначених країн та громадські активісти висловлюють побоювання щодо потенційного напливу депортованих мігрантів у результаті запропонованих Трампом масових депортацій. Офіційні особи визнають обмежені можливості для реінтеграції великої кількості репатріантів, посилаючись на економічні проблеми та неадекватну інфраструктуру. Антоніо Гарсія, заступник міністра закордонних справ Гондурасу, висловив занепокоєння щодо здатності країни прийняти депортованих осіб, зазначивши відсутність ресурсів для підтримки їх реінтеграції. Близько 560 тис. жителів Гондурасу зараз проживають без легального статусу, з них 150 тис. можуть бути виявлені та депортовані одразу. З 2015 року Гондурас прийняв близько півмільйона депортованих біженців з США.
Сезар Муньос, представник Менонітської комісії соціальних дій, зазначив ще одну сторону проблеми: Гондурас, як і інші країни регіону, значною мірою залежить від грошових переказів мігрантів зі США, тому зараз ризикує зіткнутися з серйозними економічними викликами через можливе переривання цих фінансових потоків, які є життєво важливими для багатьох сімей.
Сальвадор
Президент Сальвадору Наїб Букеле, який успішно переобрався на початку 2024 року з результатом 84,65%, мав напружені відносини з адміністрацією Джо Байдена через критику з боку останньої його методів боротьби зі злочинністю, які, на їхню думку, становили загрозу демократії та незалежності судової системи. Натомість Букеле має чудові відносини з Дональдом Трампом: 1 червня 2024 року Дональд Трамп-молодший разом з Меттом Гетцом (який був призначений, але згодом відкликаний з посади генерального прокурора) відвідали його інавгурацію. Сам Букеле був одним з перших лідерів, які привітали Дональда Трампа з перемогою на виборах.
Офіційних заяв уряду Сальвадору щодо останніх заяв Дональда Трампа з питань міграції наразі не було, що може пояснюватися хорошими відносинами між президентами Букеле та Трампом. Під час першої каденції Трампа вони активно співпрацювали у сфері міграційної політики, незважаючи на суперечливі моменти, такі як спроби скасувати програму “Статус тимчасового захисту” (TPS), яка захищає близько 200 тисяч сальвадорців від депортації (всього в США близько 741 тис. сальвадорців). Наразі ситуація в Сальвадорі стабільна і контрольована урядом, що вигідно відрізняє країну від інших держав регіону, які стикаються з серйознішими викликами, зокрема у сфері безпеки та управління міграційними потоками.
Коста-Рика
Президент Коста-Рики Родріго Чавес зайняв позиції, близькі до трампізму. Після перемоги Трампа на виборах у листопаді 2024 року уряд Коста-Ріки привітав новообраного президента та його віце-президента Дж. Венса, висловивши свою прихильність зміцненню історичних і дружніх відносин між обома країнами. Міністр закордонних справ Коста-Рики Арнольдо Андре висловив впевненість, що його країна збереже статус союзника США за президентства Д.Трампа.
Однак існують побоювання щодо можливих змін імміграційної політики та їхнього впливу на грошові перекази, а також можливості введення протекціоністських економічних заходів. Занепокоєння щодо міграційних змін є важливими, адже тільки у 2024 році Коста-Рика планувала прийняти близько 1 мільйона транзитних мігрантів, які прямують до США. Колишня президентка Коста-Ріки Лаура Чінчілла висловила стурбованість фрагментацією відносин у Центральній Америці, що може посилити прагматичний підхід Трампа до регіональної політики. З іншого боку, є припущення, що з огляду на хороші відносини між країнами та близькість адміністрації до команди Д.Трампа, Коста-Рика може стати одним із лідерів для представлення центральноамериканських інтересів перед Вашингтоном. З огляду на це, президент Родріго Чавес під час зустрічі з сальвадорським президентом Наїбом Букелє погодили сформувати лігу центральноамериканських країн зі спільними цінностями та візією, щоб наблизитися до нового уряду Дональда Трампа.
Гватемала
Раніше Гватемала повідомляла про підготовку стратегії реагування на випадок початку масових депортацій, що зокрема передбачає стимулювання розвитку районів з високим рівнем бідності. Гватемала була активною у підготовці до приходу нової адміністрації, зокрема провівши зустрічі із членами перехідної команди Трампа, зокрема сенатором Марко Рубіо перед тим, як його призначили на посаду держсекретаря, і з консервативним аналітичним центром Heritage Foundation, обговорюючи питання міграції та масових депортацій, охорони кордонів. Варто також зазначити велике значення для економіки Гватемали грошових переказів від своєї діаспори в США, які складають 20 % ВВП країни.
26 грудня, за повідомленнями джерел Reuters, стало відомо, що Гватемала готова приймати депортованих з США громадян інших держав з метою налагодження кращих відносин з адміністрацією Д.Трампа. Особливо це стосується громадян таких країн, як Нікарагуа, Венесуела та Гаїті, з якими США має складні відносини. Наразі Гватемала вже приймає щотижня 14 рейсів від адміністрації Байдена і готується до ще більшої кількості.
Після цих повідомлень уряд Гватемали офіційно повідомив, що наразі жодної угоди з новообраним урядом США не було укладено. Однак центральноамериканська країна підтвердила готовність проводити “конструктивний та шанобливий діалог” з новою адміністрацією Д.Трампа.
Нікарагуа
У Нікарагуа править диктаторський режим на чолі з Даніелем Ортегою, який все більше обмежує свободи в країні та майже повністю знищив незалежну журналістику. Станом на сьогодні влада Нікарагуа не зробила офіційних заяв у відповідь на висловлювання обраного президента США Дональда Трампа щодо міграції та можливих змін у міграційній політиці. Однак різні сектори нікарагуанського суспільства, насамперед опозиційно налаштовані до диктаторського режиму, висловлюють занепокоєння з приводу пропозицій Трампа. Правозахисник Пабло Куевас зазначає: «Мігранти, які отримують інформацію, дуже бояться і намагаються знайти способи легалізувати своє перебування».
За оцінками, близько 90 000 нікарагуанців в’їхали до США за програмою гуманітарного паролю, і загрози Трампа депортувати мігрантів, навіть тих, хто має тимчасовий легальний статус, викликають тривогу в цій спільноті. З іншого боку, опоненти нікарагуанського уряду висловлюють надію, що адміністрація Трампа продовжить підтримку відновлення демократії в Нікарагуа. Таким чином, хоча уряд Нікарагуа офіційно не відреагував на заяви Трампа про міграцію, серед нікарагуанських мігрантів у США і представників опозиції помітне занепокоєння щодо можливих наслідків оголошених міграційних політик обраного президента, з огляду на страх бути переслідуваним диктаторським режимом Ортеги.
Панама
Президент Панами Хосе Рауль Муліно, який був обраний у травні цього року, з початку свого правління запровадив заходи для скорочення транзиту мігрантів через Дар’єнську щілину, через яку багато мігрантів пересувались на північ. Цей захід узгоджується з політикою стримання міграції Трампа. Тим не менше, це не допомогло уникнути напруженості у відносинах з обраним президентом Трампом навколо іншої проблеми — використання Панамського каналу. Дональд Трамп спочатку у своїх соціальних мережах, а потім під час виступу на заході в Фініксі, штат Арізона, дорікнув Панамі за надмірні тарифи для кораблів США та посилений вплив Китаю на інфраструктуру і припустив, що в такій ситуації може відмовитися від договору, укладеного за Джиммі Картером, та повернути канал під контроль США.
Президент Панами відкинув ці заяви, назвавши їх приниженням незалежності країни. Натомість Муліно підкреслив, що «канал не має прямого чи опосередкованого контролю з боку Китаю, Європейського Союзу, Сполучених Штатів чи будь-якої іншої держави» і запропонував співпрацю Вашингтону в питаннях незаконної міграції.
Міністр закордонних справ Белізу Френсіс Фонсека визнав, що заяви Трампа під час його передвиборчої кампанії викликають занепокоєння, проте закликав дочекатись конкретних заходів, зазначивши, що США відома як країна, яка «демонструвала свою відданість верховенству права протягом століть». Для громадян Белізу, які проживають у Сполучених Штатах та мають нелегальний імміграційний статус, він порадив бути в курсі ситуації та намагатися врегулювати свій статус, наскільки це можливо.
Мексика
Мексика під керівництвом новообраної президентки Клаудії Шейнбаум почала розробляти власну стратегію щодо реагування на можливе введення депортацій. Мотивацією до цього стали дві телефонні розмови між Шейнбаум та Трампом, під час яких він підкреслив, що збирається запровадити мито на експорт зі Мексики та Канади, якщо вони не зупинять нелегальну міграцію. Шейнбаум зазначила про готовність продовжити угоду, підписану з Джо Байденом, згідно з якою Мексика приймала депортованих з США своїх громадян. Клаудія Шейнбаум також заявила, що сподівається укласти з Д.Трампом угоди, за якими депортованих зі США мігрантів відправлятимуть безпосередньо до країни їхнього походження, а не через Мексику. На пресконференції вона підкреслила, що «їх головною функцією є прийняття мексиканців». Новий мексиканський уряд повторює, що стратегія полягає у вирішенні першопричин міграції та пропонує мексиканську модель трудової мобільності.
Директор програми міграції, грошових переказів і розвитку Міжамериканського діалогу Мануель Ороско прогнозує, що після обрання президента США Дональда Трампа щорічно депортуватимуть приблизно 150 000 осіб з Мексики та Центральної Америки. Зокрема, він очікує, що серед них буде близько 65 000 мексиканців, 25 000 гватемальців, 14 000 сальвадорців і 8 000 гондурасців.
Отже, на думку більшості представників Центральноамериканських держав та Мексики, посилення депортацій може не тільки погіршити економічну та гуманітарну кризу, але й сприяти подальшій міграції в довгостроковій перспективі. Відсутність державних можливостей для підтримки репатріантів виявляє труднощі, з якими стикаються країни Центральної Америки у відповіді на можливу жорсткішу імміграційну політику США під проводом Д.Трампа. Ця ситуація підштовхнула до обговорення необхідності регіональної співпраці для ефективного вирішення викликів міграції, оскільки односторонні дії можуть бути недостатніми для управління цією складною проблемою, а також до налагодження тісніших відносин з адміністрацією Д.Трампа. Водночас важливо пам’ятати, що Центральна Америка, як і Латинська Америка загалом, є неоднорідним регіоном, і тому позиції країн стосовно міграційної політики Дональда Трампа можуть варіюватися, як це видно з аналізу їх реакцій на цю тему.
“НОВИЙ” ТРАМП?
То з чим підходить Дональд Трампа до міграційного питання на початку своєї другої каденції? Наскільки його бачення, а головне діяльність, буде відрізнятися від першого терміну на посаді, та наскільки взагалі можливо втілити ту амбітну програму, яку 47-й президент сам проголосив ще під час власної передвиборчої кампанії?
Почати варто з того, що сам по собі міграційний підхід Трампа не буде чимось радикально новим – скоріше, це буде продовження курсу, взятого ще під час його першого терміну, проте тепер, зі наявністю виконавчого досвіду та команди відданих лоялістів, такий курс буде доведений до абсолюту.
Масові депортації
Під час своєї кампанії 2024 року Дональд Трамп пообіцяв розпочати наймасштабнішу депортацію в історії Америки. Хоча під час його першого терміну депортації з внутрішньої частини США збільшилися порівняно з другою половиною правління адміністрації Обами, вони не досягли рівня, зафіксованого під час першого терміну Обами, і не становили того, що можна було б визначити як масову депортацію. Однак внутрішні правоохоронні органи за попередньої адміністрації Трампа були значно менш цілеспрямованими, ніж за Обами, що сприяло широкому поширенню невизначеності та страху серед іммігрантських громад.
Після переобрання адміністрація Трампа, ймовірно, розпочне резонансні заходи примусу на початку терміну, слугуючи стримуючим сигналом. Ступінь, до якого ці зусилля переростуть у широкомасштабну кампанію депортації, залишається невизначеним. Реалізація такої операції вимагала б подолання значних матеріально-технічних, кадрових і ресурсних обмежень. Зусилля з депортації такого масштабу, як припустив Трамп, імовірно вимагатимуть мобілізації Національної гвардії, посилення співпраці з місцевими правоохоронними органами або залучення агенцій, які традиційно не займаються імміграційним правопорядком. Ці потенційні зміни в політиці можуть мати значні правові, соціальні та економічні наслідки, особливо в державах з високим населенням іммігрантів.
Обмеження на перетин кордону
Очікується, що нова адміністрація приділить пріоритет безпеці кордону та запровадить суворіші заходи для стримування напливу шукачів притулку. Хоча Сполучені Штати юридично зобов’язані розглядати заяви про надання притулку згідно з міжнародними угодами, це зобов’язання було фактично обійдено з 2020 по 2023 роки шляхом застосування Розділу 42, органу охорони здоров’я, який дозволяв швидке видворення мігрантів без офіційного розгляду питання про надання притулку. Незважаючи на ці обмеження, значній кількості осіб було дозволено в’їзд до Сполучених Штатів у період з 2022 року до початку 2024 року згідно умовно-дострокового звільнення з гуманітарних причин або через повідомлення про з’явлення в імміграційному суді. Однак влітку 2024 року адміністрація Байдена видала надзвичайний наказ, який обмежує право на притулок для осіб, які перетинають кордон між офіційними портами в’їзду, що призвело до значного зниження кількості нових заяв про притулок.
Нова адміністрація, ймовірно, спиратиметься на ці обмежувальні заходи, ще більше ускладнюючи доступ до притулку та обмежуючи можливість заявників залишатися в Сполучених Штатах на час розгляду їхніх справ. Одним із потенційних шляхів досягнення цієї мети є відновлення протоколів захисту мігрантів (англ. MPP – Migrant Protection Protocol), широко відомих як програма «Залишайтеся в Мексиці». Спочатку запроваджена в січні 2019 року колишнім президентом Трампом у координації з президентом Мексики Андресом Мануелем Лопесом Обрадором, ця політика вимагала від шукачів притулку, включно з уразливими групами населення, такими як діти, люди з обмеженими можливостями та хронічними захворюваннями, чекати в Мексиці, поки їхні позови були вирішені. За два роки приблизно 71 000 осіб піддалися MPP, що призвело до значних гуманітарних проблем, зокрема щодо неадекватного притулку та особистої безпеки в мексиканських прикордонних містах.
Повторне запровадження MPP або подібної політики вимагатиме як дипломатичної координації з Мексикою, так і юридичної підтримки в рамках судової системи США. Зважаючи на те, що адміністрація зосереджена на стримуванні, вона, ймовірно, буде проводити низку обмежувальних політик щодо надання притулку, спрямованих на скорочення перетину кордону та обмеження доступу до правового захисту для мігрантів.
Легальна міграція
Очікується, що нова адміністрація запровадить додаткові бюрократичні перешкоди для існуючих шляхів легальної імміграції, фактично обмежуючи міграцію, не вимагаючи схвалення Конгресу. Одним із запропонованих механізмів, викладених у Проекті 2025, є встановлення обмеження для візових заявок, які вважаються надміру завантаженими, що потенційно може призвести до масових відмов або тривалих затримок. Крім того, студентські візи з Китаю можуть зіткнутися зі значними обмеженнями, що відображає ширшу стурбованість щодо національної безпеки та геополітичної напруженості.
Інша можлива зміна політики включає відновлення заборони на поїздки для окремих країн, яку часто називають «мусульманською забороною», яка спочатку була запроваджена під час першої адміністрації Трампа. Хоча обсяг і конкретні країни, яких це стосується, залишаються невизначеними, такий крок буде узгоджуватися з більш широкими зусиллями щодо посилення міграційного контролю.
Крім явних заборон і обмежень, ключовою тактикою зменшення легальної імміграції є адміністративне уповільнення оформлення віз. Враховуючи значні відставання, які вже існують у багатьох частинах імміграційної системи, просте продовження звичайних процедур може значно стримати імміграцію на основі роботи та сім’ї. Цей підхід був особливо ефективним під час попередньої адміністрації Трампа, коли затримки в обробці призвели до помітного зменшення кількості виданих віз. Подібні заходи можуть бути вжиті знову для досягнення скорочення легальної імміграції без необхідності законодавчих дій.
Аналітична записка, підготована експертами дослідницьких програм Латинська Америка та Карибський басейн та Північна Америка Ради зовнішньої політики “Українська призма” в рамках проєкту за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».