«Знову Європейський Парламент єдиний у висловленні глибокого занепокоєння погіршенням ситуації з верховенством права в Угорщині. Розблокування заморожених активів на цьому етапі надало б [партії] Fidesz карт-бланш продовжувати їхні атаки на фундаментальні права. Це час для Ради поставити під сумнів те, чи може держава, яка перебуває під процедурою Статті 7, з довірою [інших членів] головувати в ЄС», – так депутатка Європарламенту Ґвендолін Дельбос-Корфілд резюмувала пропозицію перевірити здатність Угорщини головувати в Раді ЄС. Вона була доповідачкою про стан верховенства права та фундаментальних прав у країні під час дебатів Європарламенту наприкінці травня.
Чи можна державу позбавити головування в Раді ЄС? Для чого взагалі існує процедура, коли країни керують цією інституцією? Як уряди користаються цим правом? Рада зовнішньої політики «Українська призма» в партнерстві з @FES-Ukraine розбираються з цими питаннями у черговому тексті із серії Ad Fontes, Ad Europa.
Роль Ради ЄС в ухваленні рішень
Рада ЄС складається з профільних міністрів кожної держави ЄС. Цей орган – поряд із Комісією – є одним із двох найстарших майданчиків ухвалення рішень у ЄС. До появи Європарламенту та укладання Угод про ЄС (остання – Лісабонська у 2009 році) Рада ЄС мала виняткове право затверджувати законодавчі рішення в Об’єднаній Європі та координувала спільні ініціативи держав-членів. Сьогодні в межах цієї структури виділено десять конфігурацій (напрямків), за якими збираються профільні міністри:
Загальні справи;
Закордонні справи;
Економічні та фінансові справи;
Аграрна політика та рибальство;
Правосуддя та внутрішні справи;
Працевлаштування, соціальна політика, охорона здоров’я та права споживачів;
Конкуренція;
Транспорт, телекомунікації та енергетика;
Довкілля;
Освіта, молодь, культура та спорт.
Якщо рішення, що постає перед розглядом Ради ЄС, стосується одного з цих напрямків, його ухвалюють міністри всіх держав-членів, відповідальні за цей напрямок у своїй країні. Так само вони збираються для координування дій у виконанні тих чи інших політик. Лише міністри в рамках перших трьох конфігурацій збираються регулярно – раз на місяць; у рамках решти – за потреби, про яку сигналізує комітет постійних представників країн-членів при ЄС (COREPER). Останній разом із Секретаріатом Ради ЄС готує матеріали для зустрічей міністрів.
Щоби розповісти про головування в Раді ЄС, слід нагадати, які завдання в цієї установи – однієї із семи інституцій Об’єднаної Європи. Це орган, який має законодавчі функції, проте не має законодавчої ініціативи, яка належить винятково Європейській Комісії. Разом із Європейським Парламентом Рада ЄС є тими структурами, які мають змогу вносити поправки чи блокувати пропоновані Комісією нормативні акти. Якщо говорити спрощено, то ця процедура нагадує ухвалення рішення двопалатним парламентом. Однак це стосується звичайної законодавчої процедури, яку використовують майже в усіх випадках.
Вкрай рідко на зміст законодавчого рішення може впливати лише Рада ЄС. Це називається спеціальною законодавчою процедурою, яка може бути застосована для прийняття документів у сфері правосуддя, внутрішніх справ, бюджетних і податкових питань, конкретні (а не рамкові) аспекти раніше ухвалених політик. При цьому Європейський Парламент повністю не виключено з процедури: він може відхилити або схвалити документ без втручання в його зміст або Рада ЄС може запросити його консультаційні висновки, які втім не зобов’язана брати до уваги. Утім спеціальна законодавча процедура чітко не описана в Договорі про ЄС, на відміну від звичайної. Те, як мають ухвалювати рішення в цих випадках, має бути визначено іншими правовими актами ЄС і ad hoc обставинами для рішення в конкретний момент.
Найвагоміше за силою рішення – регуляція (regulation), яку мають без додаткових тлумачень і підтверджень виконувати всі держави-члени ЄС. Нижче в ієрархії стоять директиви (directives). Використовуючи цей тип документів, держави-члени мають ухвалювати національне законодавство відповідно до їхніх загальних вимог, проте із власними особливостями та доповненнями. Наступний тип документа – рішення (decisions), що найчастіше спрямовані на певну особу чи групу осіб, тобто мають пряму дію. Зрештою інституції ЄС, зокрема Рада ЄС, можуть ухвалювати резолюції, висновки та погляди, які радше репрезентують їхню спільну декларативну позицію та не є обов’язковими до виконання. Утім часто саме такі рішення відтворюють політичну згоду членів інституцій.
При цьому Рада ЄС також працює не лише для схвалення законодавчих актів, запропонованих Європейською Комісією. Орган розробляє кроки в спільній зовнішній і безпековій політиці блоку, які називаються «спільними позиціями», «спільними діями» та «спільними стратегіями». Перший вид рішень стосується спільних політик щодо третіх країн, наприклад просування прав людини в певних регіонах світу чи санкцій проти Росії. У разі схвалення спільної позиції, її неухильно мають дотримуватися держави-члени, якщо не передбачено винятків. Спільні дії стосуються скоординованих рішень держав-членів, які передбачають одночасне використання наявних у них ресурсів. Наприклад, цей механізм було застосовано для надання снарядів 155-міліметрового калібру Україні Об’єднаною Європою. Спільні стратегії визначають мету та цілі держав-членів ЄС у зовнішній і безпековій політиці на чотири роки.
Рада ЄС може голосувати простою більшістю, кваліфікованою більшістю та одноголосно. Першу процедуру застосовують тоді, коли йдеться про визначення внутрішніх процедурних питань цього органу та про звернення до Єврокомісії з пропозиціями. У більшості випадків Рада ЄС голосує кваліфікованою більшістю – коли щонайменше 55% держав-членів, що представляють щонайменше 65% населення Об’єднаної Європи, підтримують рішення. При цьому незадоволені ініціативою члени Ради ЄС можуть сформувати «блокувальну меншість», тобто міністри із щонайменше чотирьох держав мають проголосувати проти, а не просто утриматися. Але в спеціальних випадках «блокувальна меншість» має представляти держави із щонайменше 35% населення ЄС плюс одну державу незалежно від кількості населення. Таку процедуру зокрема застосовують, коли йдеться про винятки зі спільних політик.
Зрештою деякі рішення в Раді ЄС може бути ухвалено лише одноголосно. Таку процедуру застосовують для дій у питаннях спільної закордонної політики, надання нових прав громадянам ЄС, прийняття нових членів до ЄС, гармонізації національних законодавств про непряме оподаткування, фінанси ЄС, певних положень у сфері юстиції та внутрішніх справ (наприклад, щодо європейської прокуратури, сімейного права, оперативної поліцейської співпраці), щодо гармонізації національного законодавства у сфері соціального забезпечення та соціального захисту.
Слід додати, що Раду ЄС не слід плутати з Європейською Радою, хоча вони мають схожу структуру, спільні інструменти інформування та тісно координують свою діяльність. Якщо Раду ЄС у її конфігураціях складають профільні міністри з кожної держави-члена, то Європейську Раду – голови держав-членів чи очільники урядів держав-членів (залежно від визначених національним законодавством посадових обов’язків). Згідно з Договором про ЄС, Європейська Рада надає блокові «необхідний імпульс для розвитку». На практиці це означає, що очільники держав/урядів збираються чотири рази на рік, щоби обговорити спільні ініціативи та погляди, визначити пріоритети для ЄС на наступні місяці. Це робить цей орган політичним, тобто його ключова функція полягає у виробленні єдиної політичної позиції, якої, втім, мають дотримувати інші інституції ЄС. Наприклад, ця інституція схвалила заявки України та Молдови на вступ до ЄС, що було демонстрацією політичної підтримки відповідної пропозиції Європейської Комісії.
Водночас є й технічні процедури, які схвалює Європейська Рада. Наприклад, цей орган відповідальний за ратифікацію важливих документів, перемовини щодо зміни договорів всередині блоку, визначення пріоритетів і позицій для міністрів у Раді ЄС, застосування санкцій до держав-членів, призначення Високого представника із закордонних справ і безпекової політики та голови Європейського центробанку, подання кандидатури голови Єврокомісії на голосування до Європарламенту. Враховуючи це, саме Європейська Рада буде мати вирішальний голос у відкритті вступних перемовин для України та Молдови. Це рішення має бути ухвалено одноголосно. Те ж стосуватиметься процедури прийняття країн до ЄС.
Головування в Раді ЄС
Щопівроку нова держава-член головує в Раді ЄС. Президенство (надають лише країні, а не особі) у цій установі змінюється на ротаційній основі, тож за 13,5 років з моменту свого головування країна знову заступає до цієї ролі. Цю процедуру було засновано 1957 року із підписанням Римського договору. Цим документом тоді ще 6 європейських держав підтвердили створення Європейської Економічної Спільноти та Європейської Спільноти з Атомної Енергії на додачу до Європейської Спільноти Вугілля й Сталі. Також Договір створив ради міністрів цих організацій і регламентував їх повноваження як органів, що затверджують рішення виконавчих комісій. У них на ротаційній основі щопівроку головували представники кожної держави-члена. Під час президентства у структурі уряди відповідали за дотримання процедур і встановлення порядку денного рад міністрів.
Ці органи пройшли крізь злиття та перетворення Об’єднаної Європи та стали основою для сьогоднішніх Ради ЄС і Європейської Ради. Фактично, Рада ЄС постала у 1967 році, після підписання Брюссельського договору (договору про злиття) – і в ній зберігся принцип ротаційного президентства. Натомість Європейська Рада спершу була просто неформальними зустрічами голів урядів держав-членів, але отримала формальне визнання та регламент у 1974 році. Відтоді в цьому органі головували ті голови урядів, чиї країни на той момент головували в Раді ЄС. Цей механізм проіснував до 2007 року, коли Лісабонським договором держави-члени ЄС створили посаду Президента Європейської Ради, якого обирають голови держав/урядів держав-членів на 2,5 роки.
Для чого потрібне головування в Раді ЄС? На державу, яка очолює інституцію протягом пів року, покладають завдання зберігати тяглість порядку денного ЄС, забезпечувати обґрунтовану законотворчість, співробітництво між країнами-членами та координування дій з іншими органами блоку. Під час президентства в Раді ЄС конкретний уряд має діяти як «чесний брокер» для спрямування діяльності інших європейських урядів, ставлячи інтереси ЄС вище за національні в цих діях. Для оптимального управління процесами країни в порядку здобуття права головування поділено на трійки. Це означає, що держави, які очолюватимуть Раду ЄС протягом наступних півтора року, мають координувати загальний порядок денний і пріоритети діяльності. Наприклад, зараз добігає кінця період роботи трійки Франція – Чехія – Швеція (остання припиняє головування 30 червня), невдовзі розпочнуться повноваження трійки Іспанія – Бельгія – Угорщина.
На практиці головування в Раді ЄС означає, що уряд країни-очільниці інституції протягом пів року головує на всіх зустрічах міністрів, комітетів і робочих груп інституції. Але з цього правила є виняток – зібранням міністрів закордонних справ керує Високий представник ЄС з питань спільної зовнішньої та безпекової політики. Крім того, держава, яка головує в Раді ЄС, може скликати неформальні зустрічі профільних міністрів країн-членів для обговорення найнагальніших поточних проблем. Наприклад, торік Чехія в Празі організовувала зібрання міністрів енергетики для пошуку відповідей на паливні виклики ЄС, а навесні цього року Швеція в Стокгольмі збирала міністрів оборони для обговорення сталої військової підтримки України. Уряд країни-очільниці Ради ЄС допомагає сторонам знайти порозуміння під час обговорення рішень і комунікує про пропоновані поправки до проєктів нормативних актів з Європарламентом і Єврокомісією.
При цьому також держава, яка головує в Раді ЄС відповідальна за підготовку порядку денного зустрічей міністрів. Це одна із найважливіших обставин президенства в органі, оскільки вона надає країні змогу впливати на пріоритети ЄС. Авжеж, Рада ЄС (як і інші структури блоку) повинні діяти відповідно до пріоритетів, що їх визначає Європейська Рада. Утім конкретні пропозиції та ініціативи в рамках цих цілей зокрема формує держава-очільниця Ради ЄС. Наприклад, Швеція, яка головує нині, визначила пріоритетами перебування на цій ролі підтримку України та посилення безпеки Європи, підвищення конкурентоздатності європейської економіки, зелений та енергетичний перехід.
Іспанський уряд, який перебере на себе головування з 1 липня, декларує пріоритетами реіндустріалізацію ЄС для забезпечення його стратегічної автономії, просування в зеленому переході та адаптацію в довкіллі, підтримку більшої соціальної та економічної справедливості та посилення європейської єдності (зокрема в питаннях підтримки України). Однак в країні 23 липня відбудуться парламентські вибори – і чинний соціал-демократичний уряд може втратити свої позиції на користь консервативних сил. Це може відкоригувати пріоритети держави під час головування в Раді ЄС, однак глобально Україна від цього не має постраждати, оскільки серед найбільших іспанських партій є консенсус щодо підтримки українських партнерів. Однак наступні пів року будуть важливими для відносин офіційного Києва з ЄС, адже наприкінці року Європейська Комісія має надати оцінку виконання вступних реформ українською державою та, можливо. На тлі цього роль Іспанії як посередника в обговоренні прогресу України в реформах державами-членами буде важливою. Тому офіційному Києву слід бути в постійному діалозі з колегами з Мадриду.
Наостанок – про пропозицію Європейського Парламенту перевірити здатність Угорщини головувати в Раді ЄС. На початку червня євродепутати схвалили відповідну резолюцію та звернулися до інших органів ЄС із цим проханням. На думку авторів звернення, уряд у Будапешті, порушуючи правила та цінності Об’єднаної Європи, не відповідає вимогам до команди, яка має головувати в Раді ЄС. Однак в установчих документах блоку немає відповідних вимог. Крім того, позбавлення права президентства в органі має правові та політичні виклики. В історії ЄС на ранніх етапах були випадки, коли країни бойкотували зустрічі міністрів, але жодну країну не позбавляли права головування на цих зустрічах. Якби це сталося, це також було б певним ризиком для ідеї, що через почергове президенство в Раді ЄС, незалежно від розмірів країни, уособлює демократичну організацію блоку. Зрештою, є й організаційні труднощі для такої ініціативи. Держави готуються до головування роками – і навряд хтось з інших країн ЄС готовий буде підхопити цю роль ad hoc. Хіба лише інші держави з наступної трійки – Іспанія та Бельгія – розподілять цей час між собою.
За розкладом, Угорщина має очолити Раду ЄС із 1 липня 2024 року. Описані вище виклики роблять позбавлення її цього права малоймовірним. Водночас слід зауважити, що той час буде періодом політичної турбулентності в ЄС – це будуть місяці після виборів до Європейського Парламенту, які потягнуть за собою вибори нового складу Європейської Комісії. Роль Угорщини, якій закидають порушення правил ЄС, у блоці зросте. Це може призвести до певної політичної кризи в блоці. Тож не виключено, що перед головуванням в Раді ЄС угорський уряд схилятимуть до виконання спеціальних вимог та гарантування відповідального ставлення до своїх обов’язків у цій ролі