Позиционный документ Украинской национальной платформы Форума гражданского общества Восточного партнерства
Текущее состояние двусторонних отношений
Год 2014-й стал отправной точкой в построении новой парадигмы отношений Украины и Беларуси. Вопросы безопасности и восстановления территориальной целостности вышли на первый план для Украины и стали формировать характер и динамику контактов на высшем и высоком уровнях Предоставление официальным Минском площадки для проведения заседаний Трехсторонней контактной группы (по состоянию на октябрь 2018 г. прошло около 100 официальных встреч), а также встреч в формате Нормандской группы было позитивно воспринято в Украине.
Важно отметить, что, несмотря на тесные политические и экономические связи Беларуси с Россией, участие в совместных интеграционных проектах (СГ РБ и РФ, ЕЭС, ОДКБ, СНГ), белорусское руководство поддержало территориальную целостность и суверенитет Украины, осудило российскую агрессию. Вопреки пророссийской позиции, А. Лукашенко неоднократно публично заявлял о поддержке народа Украины и заявлял о готовности к дальнейшему сотрудничеству, преимущественно в экономической сфере. С 2014 по 2018 год главы двух государств встретились семь раз, провели ряд телефонных переговоров.
Торгово-экономические отношения стали основным вектором формирования двусторонней повестки дня. Договоренности на высшем уровне стабильно отрабатывались на уровне межправительственных контактов. В 2016 г. на 24-ом заседании Межправительственной украинско-белоруской смешанной комиссии по вопросам торгово-экономического сотрудничества была принята Дорожная карта развития сотрудничества на 2017−2020 гг. В 2017 году на исполнение договоренностей были проведены ряд межотраслевых и межминистерских встреч, на которых были приняты соответствующие планы действий на 2018 г. и дорожные карты на среднесрочную перспективу. В октябре 2018 г. в Гомеле состоялось 26-е заседание межправительственной комиссии уже после прохождения кадрового обновления белорусского правительства.
Украинская статистика указывает, что по результатам 2017 года Беларусь является пятым по величине товарооборота партнером Украины. Торговля товарами и услугами демонстрирует уверенный рост после падения в 2013−2014 гг. Так, по сравнению с 2016 г. объем торговли в 2017 г. вырос на 18,6% и достиг отметки 4,6 млрд долларов США. В первом полугодии 2018-го рост составил 23% по сравнению с аналогичным периодом 2017 года. Позитивные тренды позволяют сторонам ставить задачи по выходу в среднесрочной перспективе на отметку в 8 млрд долларов. Однако негативное сальдо для Украины традиционно является характеристикой двусторонней торговой динамики, в огромной степени за счет импорта значительных объемов белорусских нефтепродуктов и сжиженного газа.
В сфере безопасности сотрудничество имеет свою специфику, учитывая участие Беларуси в военно-политических проектах Москвы, а также желание Минска позиционировать как площадки по мирному урегулированию российско-украинского конфликта. На этом фоне межправительственная комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества не проходила с 2013 года.
Особый приоритет имеет вопрос усиления безопасности границы. В 2017 году с украинской стороны был обновлен состав в совместной белорусско-украинской демаркационной комиссии. Проходят периодические встречи главных пограничных уполномоченных. В октябре 2018 года был одобрен алгоритм проведения совместного расследования пограничного инцидента на границе.
В гуманитарной сфере в последнее время также отмечается прогресс. С конца 2017 г. в Минске и Гомеле начали свою работу курсы украинского языка. В марте 2018 г. Министерством образования РБ была одобрена учебная программа, позволяющая изучать украинский язык в общеобразовательных учреждениях. В июле 2018 года в Беларуси состоялись Дни украинской культуры, которые сопровождались большими концертами украинских исполнителей, а также показом фильма «Киборги».
Проблемные точки двусторонних отношений
К сожалению, сотрудничество Украины с Беларусью в рамках таких международных организаций, как ООН, не является результативным ввиду влияния России на официальную позицию Минска. Принимая во внимание, что в марте 2014 года белорусская делегация проголосовала против резолюции Генассамблеи ООН относительно территориальной целостности Украины, а также против резолюций по ситуации с правами человека в Крыму и ситуации на оккупированных территориях Украины в 2016−2018 гг., украинско-белорусское сотрудничество ограничивается только необходимыми рабочими контактами.
В рамках ОБСЕ Беларусь занимает достаточно пассивную позицию относительно российско-украинского конфликта, представляя Беларусь только как нейтрального посредника с площадкой для переговоров. В целом, поддерживая общий консенсус, белорусская сторона почти не принимает участия в дискуссиях, не высказывает своей позиции во время заседаний Постоянного совета. В те редкие случаи, когда белорусская делегация берет слово на специальных заседаниях Постоянного совета, идет дублирование информации Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ, не акцентируя внимание на политических аспектах выполнения Минских соглашений, а также тематике украинско-российской границы.
На данный момент можно констатировать факт, что Минск и Киев исходят из диаметрально разных позиций при построении повестки многостороннего формата политики Восточного партнерства. Неконфронтационный характер политики Восточного партнерства, который старается продвигать Минск в рамках многостороннего трека, не позволяет Киеву максимально полно использовать политические инструменты для привлечения внимания к проблеме оккупации украинских территорий Россией и т.д. Кроме того, белорусская сторона выступает против создания клубов «разных скоростей» в Восточном партнерстве, в то время как Украина наряду с Грузией и Молдовой настойчиво добивается учета особых интересов стран-партнеров, подписавших с ЕС Соглашения об ассоциации.
На этом фоне Украиной достаточно скептично воспринимаются все попытки руководства Беларуси продемонстрировать себя как миротворца и основного двигателя процесса «Хельсинки−2». Не вызвало особого интереса украинской стороны и проведение заседания Основной группы Мюнхенской конференции в Минске в конце октября.
В сфере информационного сотрудничества продвижение украинского иновещания в белорусское медиапространство проходило также с большим трудом. Для достижения договоренности потребовалось почти два года. На Форуме регионов Украины и Беларуси Президент Украины П. Порошенко объявил, что с начала 2019 будет дан старт практической имплементации этого решения.
Значительную обеспокоенность в Киеве вызывают и отдельные факты похищения граждан Украины на территории Беларуси с последующим незаконным вывозом их в Россию.
В экономической сфере традиционным раздражителем выступают инструменты торговой защиты, которые активно используются каждой из сторон в двусторонним порядке либо в рамках интеграционных объединений.
Возможности для активизации диалога Украины и Беларуси
Дополнительный потенциал для развития двусторонних отношений проявился с началом нормализации диалога Беларуси с Европейским Союзом. Предоставление площадки для переговоров по ситуации на Донбассе, освобождение белорусских политических заключенных и проведение президентских выборов в РБ в 2015 году без масштабных нарушений со стороны белорусской власти позволило Брюсселю улучшить двусторонние отношения с официальным Минском, и в частности предложить углубленное участие в политике «Восточного партнерства». Несмотря на временами диаметрально противоположные политические позиции, как отмечалось выше, по отдельным направлениям сотрудничество двух стран может получить дополнительный импульс.
В контексте совместного участия в международных региональных инициативах Киеву и Минску можно детальней присмотреться к «Инициативе трех морей», разработанной Польшей.
Кроме того, улучшению двусторонней торгово-экономической кооперации может служить начавшийся процесс институционализации межрегиональных и бизнес-связей. К примеру, в 2017 году был проведен 1-й Украинско-белорусский бизнес-форум в Киеве, а в 2018-м − Форум регионов Украины и Беларуси в Гомеле. По результатам последнего форума также было принято решения о создании рабочей группы по работе с антидемпинговыми расследованиями и рабочая группа по вопросам межрегионального сотрудничества. Это вселяет надежду на более глубокое взаимное торговое проникновение и создание благоприятных условий кооперации.
Участие Украины и Беларуси в международных транспортных проектах, объединяющих регионы Черного и Балтийского морей (поезд комбинированного транспорта «Викинг», контейнерный поезд ZUBR) демонстрирует значительную позитивную динамику в 2017−2018 гг. Перспективным в формировании транспортных коридоров может быть и возобновление судоходства по р. Днепр.
В рамках развития контактов между людьми, налаживания общественного диалога недооцененными являются инструменты сотрудничества в информационной сфере, публичной дипломатии.
Рекомендации по усилению украинско-белорусского сотрудничества
Восточное партнерство
- В 2019 году основной акцент в реализации Восточного партнерства странами-участницами будет делаться на формировании концепций будущего восточного измерения Европейской политики соседства после 2020 года. В 2009 г. Киев и Минск предложили Европейской Комиссии более 20 совместных проектов в сфере экономки и транспорта, которые представляли обоюдный интерес. Принимая во внимание вышесказанное, целесообразно подготовить двусторонний неофициальный документ (non-paper) с конкретными предложениями интенсификации сотрудничества с ЕС в сферах наибольшего двустороннего интереса (цифровой экономики, транспорта, окружающей среды, поддержки малого и среднего бизнеса) в будущем периоде Восточного партнерства. Совместный документ может быть представлен в 2019 г. на одном из официальных мероприятий, посвященном 10-летию официального запуска Восточного партнерства.
- В октябре 2018 г. в Люксембурге во время проведения встречи министров иностранных дел Восточного партнерства глава внешнеполитического ведомства РБ В. Макей высказал идею о проведении очередного саммита Восточного партнерства в Беларуси. Учитывая тот факт, что саммит запланирован только на 2020 год, Украина может поддержать белорусскую инициативу о проведении заседания Межправительственной платформы−2 в Минске в 2019 г. и принять активное участие в содержательном наполнении повестки дня встречи.
- С целью налаживания и дальнейшего укрепления сотрудничества Украины и Республики Беларусь в направлении гармонизации цифровых рынков предлагается инициировать проведение ежегодных совместных двусторонних форумов с целью обмена опытом и поиска новых форм межгосударственного сотрудничества на уровне соответствующих министерств и ведомств обеих стран. Среди приоритетных первоочередных задач в рамках двусторонней гармонизации цифровых рынков стран должны стать:
− инициирование диалога о взаимной гармонизации тарифов на роуминг с привлечением в переговорный процесс представителей от ЕС;
− старт переговоров о возможности создания первой полноценной пилотной трансграничной системы электронной торговли между странами с целью развития пилотной системы функционирования цифрового транспортного коридора между Балтийским и Черным морями.
- Принимая во внимание тот факт, что Беларусь является одним из лидеров в продвижении цифровых технологий и услуг среди стран ВП, а также глобальный характер угроз, сопровождающих технологический прогресс в киберпространстве, Минск может поддержать инициативу, предложенную Киевом еще в 2017 г., относительно создания Центра по противодействию киберугрозам в регионе Восточного партнерства. При этом необходимо акцентировать внимание как стран ЕС, так и третьих стран относительно широкой географии источников угроз (в том числе страны Близкого Востока или Азии).
- Учитывая особый интерес Минска к урегулированию горячих и замороженных конфликтов в регионе Восточного партнерства, а также большую активность как официальных представителей РБ, так и белорусских экспертов относительно продвижения миротворческих и стабилизационных инициатив, в том числе и в контексте российско-украинского конфликта, Беларусь может выступить соинициатором создания отдельной панели в рамках Межправительственной платформы−1, которая была бы посвящена обсуждению дефицита безопасности в Восточной Европе и на Южном Кавказе. Постоянным местом проведения этой панели (или экспертной рабочей группы) может быть избран Минск.
- В контексте появившихся недавних заявлений высших должностных лиц РБ о фактах незаконного перемещения оружия через украинско-белорусскую границу, Киеву и Минску целесообразно выступить с предложением к Европейской службе внешней деятельности ЕС, а также Европейской комиссии относительно активизации процесса по подготовке специального плана обмена разведывательной и оперативной информацией в сфере незаконного перемещения оружия между странами Восточного партнерства, а также выработки соответствующего перечня индикаторов оценки риска.
- Защита критической инфраструктуры в регионе Восточного партнерства (энергетической, транспортной, коммуникационной, социальной) также может быть одной из тем приложения совместных усилий в контексте предупреждения международного терроризма.
- 2019 год может стать годом подготовки условий для полноправного приглашения Беларуси присоединиться к Парламентской ассамблее «Евронест» для более активного участия во всех форматах активности в рамках этого международного института. Рабочая группа «Евронест» по вопросам Беларуси, созданная в 2011 году для регулярных встреч с представителями оппозиционных внепарламентских сил и общественными деятелями из Беларуси, уже не соответствует реалиям двусторонних отношений между официальным Брюсселем и Минском. Позитивными шагами в сторону частичного выполнения статьи 3 Основополагающего акта стало освобождение политических заключенных в стране, появление отдельных оппозиционных кандидатов в парламенте после выборов в 2016 году, снятие значительной части санкций ЕС, а также постепенное движение к нормализации политического диалога. В 2019 году к Украине перейдет сопредседательство в Парламентской ассамблее. Выборы в Европейский парламент могут создать необходимые предпосылки для пересмотра статуса участия Беларуси в ПА. И Киев может сыграть положительную роль в сохранении этого вопроса на повестке дня европейских институтов.
- Программа территориального сотрудничества Восточного партнерства «Украина−Беларусь» показала свою практичность в построении и усилении контактов между регионами двух стран. Однако на данный момент опыт реализации международных проектов в рамках программы указывает на целый ряд узких мест, которые могут быть пересмотрены в трехстороннем формате (Украина−Беларусь−ЕС). При этом важным моментом является привлечение неправительственных экспертов, представителей местного самоуправления двух стран к публичным консультациям. Эксперты Украинской национальной платформы Форума гражданского общества Восточного партнерства уже наработали и готовы предоставить профильным государственным организациям Украины и Беларуси рекомендации по оптимизации механизмов и форм реализации Программы «Украина−Беларусь».
- Необходимо предусмотреть возможность проведения ежегодных совместных мероприятий Украинской и Белорусской национальных платформ Форума гражданского общества Восточного партнерства по перспективам двустороннего украинско-белорусского сотрудничества в контексте выполнения двадцати достижений Восточного партнерства до 2020 года. После обсуждения двусторонних вопросов целесообразно представителям платформ инициировать встречи с сотрудниками профильных подразделений внешнеполитических ведомств или других ведомств, включенных в реализацию политики Восточного партнерства.
- Проведение бизнес-форумов в рамках Восточного партнерства и участие в них предпринимателей из Украины и Беларуси может быть использовано для претворения в жизнь договоренностей правительств Украины и Беларуси относительно выхода на рынки третьих стран с продукцией совместного производства.
Совместное участие в международных инициативах и организациях
- Для Украины представляет интерес опыт участия Беларуси в качестве наблюдателя в инициативе Китая «16+1» с целью получения более комплексного представления о стратегиях и тактике работы КНР с государствами региона Центральной и Восточной Европы, Балтии и Западных Балкан.
- В контексте продвижения мультимодального транспортного коридора «Балтийское−Черное море» Украине и Беларуси было бы потенциально интересно участвовать в качестве наблюдателей в Инициативе «Трех морей», проекте, нацеленном на развитие экономического сотрудничества между государствами региона, расположенного между Балтийским, Адриатическим и Черным морями. Сугубо экономическая и инфраструктурная ориентация проекта представляет особою ценность для партнеров.
- Определенный интерес тут также представляет Форум регионов «Трех морей», впервые проведенный в июле 2018 г. в Польше, объединивший представителей Польши, Чехии, Словакии, Болгарии, Румынии, Хорватии, Венгрии и Литвы. Тут главными темами для обсуждения стали развитие транспортной и энергетической инфраструктуры, а также региональное сотрудничество.
Безопасность
- Видится возможным интенсифицировать обмен информацией между правоохранительными органами Украины и Беларуси относительно лиц, принимавших участие в незаконных вооруженных формированиях на оккупированных территориях Украины.
- Может принести положительные результаты украинско-белорусская политика выявления и управления рисками чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф, в том числе и принимая во внимание Протокол о сотрудничестве в трансграничных водах между Украиной и Беларусью.
- Тематика украинско-белорусской границы постоянно является объектом манипуляций и дезинформации со стороны отдельных политических деятелей не только двух стран, но и третьих государств. К сожалению, это создает атмосферу обоюдного недоверия между представителями двух обществ и дает пищу для спекуляций в средствах массовой информации. При этом динамика усиления приграничного контроля и активизация демаркационных работ указывают на достаточно активную совместную работу по усилению безопасности, которая не всегда находит отображение в медиапространстве. Позитивной практикой может стать подготовка пресс-службами пограничных или таможенных служб совместных информационных сообщений и пресс-релизов относительно ситуации в приграничной зоне, а также фактов масштабных правонарушений режима пересечения украинско-белорусской границы.
Информационная сфера
- Для построения более скоординированной и эффективной информационной работы нужно усилить сотрудничество в формате 2х2: Министерство иностранных дел и Министерство информационной политики Украины, с одной стороны, и Министерство иностранных дел и Министерство информации Республики Беларусь, с другой. С учетом инструментария, предусмотренного Концепцией популяризации Украины в мире и продвижения в мировом информационном пространстве, а также соответствующего плана действий на ее исполнение, а также внутренних нормативных документов РБ, видится правильным разработать соответственную Дорожную карту усиления взаимного присутствия Украины и Беларуси в информационном пространстве двух государств.
- Целесообразно на регулярной основе проводить визиты представителей государственных средств массовой информации в Украину с целью ознакомления с процессом реформирования экономики государства, стабильности социально-политической обстановки в стране. Дополнительным положительным пунктом программы пребывания белорусских журналистов на территории Украины могут быть местности на подконтрольных территориях в Донецкой и Луганской областях, которые получили гуманитарную помощь от правительства Республики Беларусь при помощи Миссии Международного Красного креста. Данный формат визита и ознакомления с ситуацией на местах сможет стать объективным источником информации и получении подтверждения справедливого и полного распределения белорусского гуманитарного груза.
- Целесообразно на экспертном уровне в партнерстве с украинскими и белорусскими СМИ создать постоянно действующий механизм проверки и подтверждения информации о событиях и фактах, сопутствующих двусторонним отношениям. Такой инструмент помог бы предупреждать распространение недостоверной информации и, соответственно, ненужную поляризацию обществ. С украинской стороны участником такого механизма мог бы выступать Портал внешней политики (fpp.com.ua), который на данный момент является координационным механизмом между украинскими экспертами, медиа и центральными органами исполнительной и законодательной власти в сфере внешней политики.
- Принимая во внимание тот факт, что переговоры о начале трансляции украинского канала в Беларуси длились почти два года (2017−2018), достижение соглашения относительно запуска канала с начала 2019 года, озвученного Президентом Украины П. Порошенко во время пленарной части Форума регионов Украины и Беларуси в Гомеле, можно воспринимать с определенной долей оптимизма. В то же время существуют опасения, что данная договоренность может не отличаться особой оперативностью в имплементации. Хотелось бы, чтобы этот вопрос находился на особом счету у представителей профильных государственных учреждений и экспертов двух стран.
- Существует необходимость усиления сотрудничества на уровне экспертной дипломатии, в том числе создание постоянно действующих площадок обмена мнениями между дипломатами и экспертами двух стран относительно текущего состояния и перспектив двустороннего диалога. В этом ключе видится логичным институционализация деятельности Украинско-белорусского экспертного форума, как совместного совещательного органа. По аналогии с Форумом партнерства Украина−Польща, украинско-белорусская площадка может финансироваться внешнеполитическими ведомствами двух государств.
- В государственных аналитических центрах Украины и Беларуси целесообразно создать должности аналитиков (экспертов), которые на постоянной основе, согласно функциональным обязанностям, должны заниматься исследованием внутриполитического развития и внешнеполитической активностью Беларуси и Украины соответственно.
Публичная дипломатия
- Можно положительно оценить инициирование проведения Форума регионов Украины и Беларуси, а также значительное количество участников из большинства областей двух соседних стран. В дальнейшем при проведении подобного рода мероприятий необходимо максимально расширять повестку дня для включения различных целевых групп, связанных не только экономическими, а и культурными, спортивными и образовательными проектами. Заслуживает на внимание также практика проведения форумов регионов Беларуси с другими странами, наполнение программы культурной и образовательной тематикой.
- Заслуживает на отдельное внимание идея, высказанная на Форуме регионов Украины и Беларуси, относительно запуска молодежного форума, который способствовал бы развитию контактов среди молодых граждан наших государств. Данный формат также перспективен в контексте усиления поддержки молодежных инициатив в рамках Восточного партнерства.
- В Украине позитивно зарекомендовала себя практика визитов молодых дипломатов и слушателей профильных высших учебных заведений в Дипломатическую академию Украины, а также встречи с представителями МИД и других государственных учреждений. В 2019 гё аналогичную инициативу можно попробовать реализовать при помощи партнерских донорских организаций.
- Учитывая необходимость формирования региональной идентичности Восточной Европы (Украина, Беларусь, Молдова), представления полной и достоверной информации о событиях, происходящих в государствах региона, целесообразно при поддержке внешних партнеров возобновить практику проведения Восточноевропейской школы для исследователей внешней политики. Участниками школы могут быть студенты старших курсов и выпускники высших учебных заведений трех стран, а также аспиранты и соискатели научных степеней в сфере международных отношений, внешней политики и безопасности.
- Проведенные в 2018 г. Дни украинской культуры в Беларуси свидетельствуют об огромном потенциале. В перспективе дни культуры могут быть соединены в один проект с проведением Форумов регионов.
- Необходимо продолжать и расширять практику изучения украинского языка в других областных центрах Беларуси, равно как и белорусского языка на территории Украины.