Двосторонні відносини у регіоні: Білорусь

Сценарії розвитку відносин до 2025 р.

Підписатись на новини "Української призми"

Максим Хилько, директор програми «Російські та Білоруські Студії» РЗП «Українська призма»

Ситуація на початок 2021 р.

Політична криза, що триває в Білорусі з серпня 2020 р., супроводжується кризовими явищами також і в економіці: золотовалютні резерви скорочуються, державний борг зростає, кредитний рейтинг – найнижчий у Європі (B/B-), склади затоварені нереалізованою продукцією. Росія, на яку припадає близько половини білоруської зовнішньої торгівлі і яка наразі єдина продовжує кредитувати режим О. Лукашенка, тисне на Мінськ, вимагаючи більш тісної інтеграції в рамках Союзної держави.

Відносини між Україною та Білоруссю традиційно визначаються двома різноспрямованими чинниками: з одного боку – членством РБ в ЄАЕС та ОДКБ, існуванням Союзної держави РБ та РФ, дією угод про Регіональне угруповання військ та Єдину регіональну систему ППО із РФ, розміщенням російських військових об’єктів (вузла зв’язку ВМФ РФ «Вілейка», радіолокаційної станції «Волга»), а з іншого боку – об’єктивною зацікавленістю Білорусі розвивати взаємовигідні економічні відносини із Україною як другим за значимістю торговельним партнером із позитивним для РБ сальдо (для України Білорусь є шостим за обсягами торговельним партнером, але критично важливим за постачанням паливно-мастильних матеріалів, бітумних сумішей, добрив). Окрім того, в Мінську є розуміння важливості відстоювання Україною свого суверенітету в конфлікті із Росією для збереження незалежності самої Білорусі.

Звідси – дуалізм зовнішньої політики Білорусі щодо України: з одного боку вона синхронно із РФ голосує проти українських резолюцій в ГА ООН, а з іншого – уникає визнання спроби анексії Криму і отримує вигоди від торгово-економічної кооперації з Україною. Київ, своєю чергою, тривалий час розглядав О. Лукашенка як гаранта нейтральної позиції Білорусі щодо російсько-українського конфлікту. При цьому, не обходилося і без загострень у відносинах, таких як: затримання у 2017 р. громадян Білорусі та України за звинуваченнями у шпигунстві, взаємні вислання співробітників посольств, викрадання у Гомелі і вивезення до РФ українця П. Гриба.

Прагматичне партнерство України та Білорусі сприяло стабільному зростанню двосторонньої торгівлі (у 2017 р. +24%; 2018 р. +15%; 2019 р. +21%), обсяги якої хоча й впали на 21% у 2020 р. внаслідок пандемії COVID-19, проте зберегли позитивне для РБ сальдо у $1,5 млрд. У 2018-2019 рр. було успішно проведено два Форуми регіонів України і Білорусі, під час яких підписано два з половиною десятки угод про міжрегіональну співпрацю і півсотні контрактів на понад $600 млн. Третій Форум регіонів планувалося провести у жовтні 2020 р., але було перенесено через післявиборчу кризу в Білорусі.

У 2020 р. пандемія COVID-19 внесла корективи до співпраці, спричинивши скасування низки спільних заходів, у т.ч. запланованого на квітень бізнес-форуму. Втім, мали місце й досягнення: українськими нафтогонами до Білорусі було прокачано перші партії азербайджанської нафти; підписано двосторонній протокол про скасування дозвільної системи у сфері нерегулярних вантажних та пасажирських автоперевезень; провадилася робота над проектом відновлення міжнародного річкового шляху Е-40; пройшли засідання робочих груп з питань взаємної торгівлі та з міжрегіонального і транскордонного співробітництва; відбувся візит до Мінська урядової делегації України на чолі із Віце-прем’єром О. Резніковим та за участі Міністра оборони А. Тарана, Голови Комітету ВР з питань правової політики А. Костіна, Керівника Офісу Президента А. Єрмака.

Політичні відносини Києва та Мінська різко погіршилися після недружніх заяв і дій Мінська у відповідь на рішення Києва солідаризуватися із ЄС в оцінках білоруських президентських виборів серпня 2020 р. та репресій проти учасників акцій протестів. Офіційні міждержавні контакти на високому рівні було «поставлено на паузу», Україна приєдналася до першого пакету персональних санкцій ЄС щодо білоруських чиновників. Втім, запровадження на цьому етапі економічних санкцій Д. Кулеба назвав недоцільним, і погіршення політичних відносин наразі не позначилося на економічній співпраці.

Аутсайдер Східного партнерства

Авторитарність режиму О. Лукашенка та чинник російського впливу від самого початку негативно позначалися на участі Білорусі у Східному партнерстві, де Мінськ часом відігравав роль «троянського коня», намагаючись блокувати невигідні Москві заяви та ініціативи. Зокрема, у 2015 р. Білорусь відмовилася підписувати декларацію Ризького саміту СхП через наявність у ній засудження спроби анексії Криму. На участі Білорусі в СхП негативно позначилося і небажання Мінську обговорювати питання демократії й ситуації з правами людини. Із запровадженням Євросоюзом санкцій проти низки білоруських посадовців за політичні репресії після президентських виборів 2010 р. – участь Мінська у Східному партнерстві була фактично заморожена.

Активізація відносин Білорусі з ЄС, у т.ч. у рамках СхП, відбулася в 2015-2016 рр., коли Мінськ звільнив частину політичних в’язнів, а ЄС зняв більшість санкцій проти білоруських чиновників. Втім, вперше отримавши у 2017 р. запрошення на саміт СхП у Брюсселі, О. Лукашенко відмовився від участі, побоюючись негативної реакції Москви. Найбільшим досягненням стало схвалення Євросоюзом у травні 2020 р. спрощення візового режиму із Білоруссю. Проте підписання «Пріоритетів партнерства» ЄС та Білорусі так і не відбулося (значною мірою через суперечки Мінська і Вільнюса навколо Островецької АЕС), і наразі Білорусь залишається єдиної країною СхП, що не має угоди про співпрацю із ЄС.

У відповідь на запровадження Євросоюзом нових санкції проти білоруських посадовців після фальсифікації президентських виборів 2020 р. і масових репресій – Мінськ заявив про зниження своєї участі у Східному партнерстві до рівня експертів.

Сценарії розвитку відносин до 2025 р.

Оптимістичний сценарій, вірогідність якого невисока, передбачає мирний транзит влади в Білорусі шляхом зміни Конституції, посилення ролі парламенту і проведення більш-менш конкурентних виборів у 2022 р. Представляючи широкий зріз настроїв суспільства, нові парламент і уряд будуть проводити поміркований курс реформування економіки і демократизації. Мінськ зберігатиме тісні відносини із РФ, але уникатиме посилення інтеграції в рамках Союзної держави, натомість диверсифікуватиме  зовнішню політику і торгівлю. Відбудеться нормалізація відносин із ЄС, активізація участі Білорусі у Східному партнерстві, буде знайдено компроміс із Литвою щодо Островецької АЕС. Загроза санкцій і внутрішні проблеми стримуватимуть РФ від значного втручання до справ РБ. Приборкання пандемії COVID-19 у світі сприятиме відновленню економічного зростання Білорусі.

За такого сценарію, у 2021 р. взаємини України та Білорусі позначатимуться збереженням торговельно-економічних відносин при збереженні «паузи» в офіційних контактах високого рівня, проте після транзиту влади у 2022-2023 рр. політичні взаємини швидко відновляться і наберуть нової динаміки. Посилиться робота над реалізацією стратегічних ініціатив на кшталт міжнародного водного шляху Е-40; український досвід сприятиме Білорусі у проведенні реформ та розвитку відносин із ЄС у т.ч. в рамках СхП; Білорусь залучатиметься до субрегіональних проектів співпраці. На 2025 р. Україна та Білорусь матимуть добросусідські політичні відносини і динамічно зростаючу економічну співпрацю.

Більш вірогідним (хоча все ж не базовим) є песимістичний сценарій, за якого у 2021 р. посилюватиметься репресивна складова режиму О. Лукашенка, що матиме наслідком подальшу поляризацію суспільства. ЄС і США будуть змушені впровадити більш жорсткі санкції – не лише персональні, але й проти білоруських бюджетоутворюючих підприємств, а можливо і секторальні, що поставить перед Україною складні дилеми. Росія нарощуватиме втручання до справ Білорусі, а її кредити супроводжуватимуться поглибленням співпраці безпекових та оборонних секторів РФ і РБ. Під приводом спільної охорони кордонів Союзної держави співробітники ФСБ з’являться на кордонах Білорусі. Почастішають спільні навчання, після яких частина російських військ може залишитися у Білорусі у форматі ротаційної або й постійної присутності. Можлива поява нових російських військових об’єктів на території РБ або суттєве посилення існуючих. Зміна Конституції і транзит влади пройдуть за російським сценарієм і посилять вплив Москви. Форсуватиметься завершення інтеграції в рамках Союзної держави до президентських виборів у РФ 2024 року. Пандемія COVID-19 і пов’язані соціально-економічні проблеми відволікатимуть увагу країн Заходу від подій у Білорусі.

За такого сценарію, відносини Білорусі із ЄС будуть фактично заморожені, як і її участь у Східному партнерстві (аж до виходу з цієї ініціативи). Києву доведеться шукати шляхи диверсифікації постачання критично важливих груп товарів із Білорусі, оскільки вони можуть бути використані як важелі тиску і шантажу з боку Москви, вплив якої на Мінськ зростатиме. Кордон Білорусі з Україною та країнами ЄС і НАТО перетвориться на джерело провокацій та безпекових загроз, до яких РФ формально не матиме відношення, але якими може скористатися як приводом для застосування сили нібито «на захист» Білорусі й виконання «союзних зобов’язань».

Базовий сценарій розвитку подій передбачає, що О. Лукашенко намагатиметься відстрочити транзит влади, делегує частину повноважень Всебілоруським народним зборам і можливо очолить їх у випадку відходу з посади президента. Перереєстрацію в Мінюсті у 2021 р. пройдуть лише лояльні партії, до парламентських виборів, що пройдуть у 2022 р. або 2023 р. можливе створення нової партії під О. Лукашенка на базі громадського об’єднання «Біла Русь», а також нової проросійської партії. Силовики проводитимуть превентивні затримання потенційних організаторів протестів, а громадські активісти муситимуть емігруватимуть, щоб уникнути арештів.

Режиму О. Лукашенка буде важко протидіяти тиску РФ щодо тіснішої інтеграції у рамках Союзної держави як «платні» за кредити і політичну підтримку, а ймовірні спроби Мінська відновити контакти із країнами Заходу не матимуть успіху без кроків у напрямку демократизації. Світові наслідки пандемії COVID-19 перешкоджатимуть швидкому виходу білоруської економіки з кризи, особливо в критично важливому для режиму О. Лукашенка 2021 році. Участь Білорусі у Східному партнерстві буде фактично заморожена щонайменше до початку транзиту влади.

Імовірно, Мінськ спробує поновити принаймні непублічні контакти на високому рівні із Києвом, без яких буде непросто зберегти високий обсяг торгово-економічної співпраці. Перешкоджати буде як токсичність режиму О. Лукашенка, так і тиск Москви, яка наполягатиме на повному приєднання Білорусі до російських санкцій щодо України. До 2024 р. ціна на російську нафту для Білорусі має сягнути світового рівня (внаслідок «податкового маневру»), що знизить економічну привабливість білоруських нафтопродуктів для України. Перспективи відновлення політичних відносин Києва та Мінська можуть виникнути ближче до 2023-2024 рр., після запуску сценарію транзиту влади в Білорусі.

Рекомендації

Раді національної безпеки і оборони України, Офісу Президента України, Міністерству закордонних справ України:

– опрацювати можливість створення постійно діючого закритого каналу комунікації з Мінськом для мінімізації ризиків позаштатних ситуацій у політичній та безпековій сферах, оперативного реагування на можливі провокації третіх сторін.

Раді національної безпеки і оборони України, Міністерству оборони України, Службі безпеки України, Державній прикордонній службі України:

– вжити заходів з посилення безпеки території України на білоруському кордоні із врахуванням можливого зростання російської силової присутності у Білорусі.

Міністерству закордонних справ України та Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України спільно із аналітичними центрами:

– сприяти налагодженню комунікацій між українськими та білоруськими діловими колами за умов «паузи» в офіційних міждержавних контактах;

– опрацювати можливості диверсифікації постачання до України критично важливих груп товарів із Білорусі та аналогічно – опцій переорієнтування українського експорту.

Міністерству закордонних справ України спільно із аналітичними центрами:

– розробити й втілювати стратегію активного просування на міжнародній арені питання збереження білоруського суверенітету, неприпустимості поглинання Білорусі Росією та розширення військової присутності РФ у РБ;

– брати участь у міжнародних ініціативах (першого і другого треку дипломатії) з розробки планів допомоги для відновлення економіки Білорусі після демократичного транзиту влади, зменшення економічної залежності РБ від РФ.

аналітичним центрам за сприяння Міністерства закордонних справ України:

– активізувати комунікації між українськими та білоруськими експертами для пошуку взаємоприйнятних позицій з питань, що зачіпають критично важливі спільні інтереси;

– за умов фактичного замороження участі офіційного Мінська у Східному партнерстві – активізувати відповідну співпрацю на рівні громадянських суспільств.

Міністерству культури та інформаційної політики України спільно із аналітичними центрами:

– розробити стратегію інформаційної політики щодо Білорусі з метою донесення до її громадян об’єктивної інформації про Україну, а також протидії дезінформації та пропаганді.

 

Матеріал підготовлено в рамках проекту «Україна та Східне партнерство: бачення 2025», який реалізується Радою зовнішньої політики «Українська призма» та Комітетом Верховної Ради України з питань інтеграції України з Європейським союзом за фінансової підтримки Фонду Конрада Аденауера. Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково збігається з позицією Фонду Конрада Аденауера.