У листопаді 2023 року Єврокомісія ухвалила Пакет розширення 2023 року та рекомендувала розпочати переговори з Україною про вступ. У червні 2024 року відповідно до переглянутої методології розширення було схвалено рамки переговорів, і ЄС розпочав першу Міжурядову конференцію на рівні міністрів з цього питання. Це робить Україну унікальним випадком, адже йдеться про країну, яка прагне до членства у ЄС і водночас долає виклики, пов’язані з війною, що триває. Така ситуація також ставить у безпрецедентне становище ЄС, який має справу з винятковим процесом вступу, не схожим на ті, з якими він стикався раніше. Враховуючи це, представлене дослідження має на меті показати, як загалом розвивалися відносини України з ЄС, та як Україна посилила свої євроінтеграційні зусилля з початком повномасштабної війни.

Методологічно дослідження фокусується на експертному сприйнятті акторності України щодо ЄС. Для оцінки експертних сприйняттів було використано змішаний метод дослідження, який поєднує як кількісні (експертне опитування), так і якісні (напівструктуровані глибинні експертні інтерв’ю) інструменти дослідження.

Проведений аналіз показав, що якщо упродовж перших двох десятиліть відносини України з ЄС можна розглядати крізь призму «учня та вчителя», то поступово Україна підвищила свою акторність та стала більш наполегливою у своїх очікуваннях від ЄС. Зовнішній тиск з боку Росії ще більше посилив цей зсув та зробив європейську інтеграцію чітким та єдиним вибором України. Якщо зовнішня політика України щодо ЄС до 2014 року загалом характеризується як повільна, хаотична та опортуністична, то після 2014 року вона перетворилася на таку, що є більш активною, стратегічною, послідовною та керується національними інтересами.

Акторність України у відносинах з ЄС сягнула найвищого ступеня після повномасштабного вторгнення Росії у 2022 році.  Хоча війна, що триває, сприймається як виклик для євроінтеграційних зусиль України, вона також визнається ключовим фактором, що зміцнює зв’язки з ЄС. У протистоянні російській агресії Україна продемонструвала зростаючу національну стійкість, що базується як на внутрішніх спроможностях, так і на зростаючому міжнародному визнанні.

 

Автори:

• Надія Бурейко,
• Сергій Герасимчук,
• Геннадій Максак,
• Михайло Драпак

 

Зміст

Резюме

Вступ

1. Євроінтеграційні зусилля України з часу здобуття незалежності: загальний огляд

2. Акторність України на шляху євроінтеграції в умовах війни

3. Загальні тенденції у сприйнятті динаміки акторності України у відносинах з ЄС

Заключні ремарки та рекомендації

 

Загальні тенденції у сприйнятті динаміки акторності України у відносинах з ЄС

Більшість експертів (80%), які взяли участь в опитуванні, вважають європейські прагнення України цивілізаційним вибором (рис. 1).

Рис. 1. Чи згодні Ви з таким твердженням: європейські прагнення України розглядалися як цивілізаційний вибір та як повний прояв акторності, а саме права та спроможності обирати власне місце в міжнародній системі (від 5 – повністю згоден до 1 – зовсім не згоден), %

На запит охарактеризувати відносини України з ЄС одним словом експерти надали досить позитивні відповіді, оцінивши цю співпрацю як прогресивну, дружню, партнерську та обнадійливу. Водночас процес європейської інтеграції України поки що вважається складним, але обнадійливим та багатообіцяльним (рис. 2). Експерти відзначають позитивну динаміку у співпраці між Україною та ЄС. Якщо зовнішня політика України щодо ЄС до 2014 року в цілому сприймається як складна, повільна, хаотична та опортуністична, то політика України в цьому ж питанні у 2014-2024 роках оцінюється як активна, стратегічна, послідовна та керована національними інтересами України. Водночас експерти висловлюють занепокоєння щодо зниження ефективності та збільшення кількості викликів, які постають перед інтеграційними зусиллями України від початку повномасштабної війни (рис. 3).

Рис. 2. Сприйняття відносин України з ЄС та євроінтеграційних зусиль

Сприйняття відносин України з ЄС	Сприйняття євроінтеграційних зусиль України

Рис. 3. Коли йдеться про відносини України з ЄС на різних етапах (до 2014 р., у 2014 – 2022 рр., після 2022 р.), якою мірою Ви оцінюєте зовнішню політику України як (від 5 – найбільше до 1 – найменше), %

За словами респондентів, на загальний розвиток відносин України з ЄС мали значний вплив як внутрішні, так і зовнішні події: «Контекст дуже впливає на ефективність – як внутрішній, так і міжнародний. В минулому в Україні суспільна підтримка ЄС та НАТО була значно меншою, але й усвідомлення Росії як реальної загрози було меншим […]. На міжнародному рівні сприйняття України значною мірою залежало від сприйняття Росії та так званого пострадянського світу […]. Чим складніше було внутрішньо просувати європейську та євроатлантичну інтеграцію серед населення, тим складніше було брати участь у зовнішніх переговорах та досягати певних результатів, і навпаки. Це свого роду замкнене коло». Водночас вплив зовнішніх чинників вважають дещо сильнішим (Рис. 4). Основними внутрішніми викликами для розвитку відносин України з ЄС експерти назвали повільний темп реформ (27,5%) та брак верховенства права (25,0%), найбільш важливим зовнішнім викликом було названо так званий російський фактор.

Рисунок 4. Вплив зовнішніх та внутрішніх викликів на загальний розвиток відносин України з ЄС, % (оцінюється від 1 до 5; де 5 – найбільший, а 1 – найменший)

Внутрішні події/явища/актори

Зовнішні події/явища/актори

Водночас експерти визначають наступні перешкоди для більш ефективної європейської інтеграції України: війна з Росією, тимчасово окуповані території, пошкоджена економіка (72,5%); недостатній рівень реформ в Україні та брак політичної волі для реформ (40,0%); окремі позиції деяких країн-членів ЄС (25,0%); корупція в Україні (22,5%). На думку експертів, раніше існувало більше перешкод для європейської інтеграції України, аніж зараз, попри війну (рис. 5). Таке сприйняття можна пояснити загальним зсувом у геополітичній парадигмі, викликаним повномасштабним вторгненням Росії.

«Оскільки геополітичний контекст змінюється, змінюється й обґрунтування; і тепер у нас є інші підстави для розширення [ЄС], пов’язані з геополітичними застереженнями, відтак просувати потребу у розширенні легше. Без цього Україні було б складно, навіть за наявності реформ».

«Загальна геополітична картина відіграє набагато сильнішу роль, ніж усі інші аспекти, пов’язані з корупцією та внутрішніми викликами в Україні».

«Я вважаю, що це набагато ширша картина […], це – геополітика. […]. Вони [європейці] відчули, що, можливо, їм потрібно зробити якісь кроки, навіть символічну дію, враховуючи, що надання статусу [кандидата] не мало жодних часових термінів».

Рис. 5.  Якою мірою Ви погоджуєтеся з наведеними твердженнями (будь ласка, оцініть від 1 до 5; де 5 – повністю згоден, а 1 – зовсім не згоден):

У минулому існувало багато перешкод для європейської інтеграції України

На нинішньому етапі існує багато перешкод для європейської інтеграції України

Експерти вважають, що двигуном подальшого зміцнення відносин України з ЄС є насамперед громадянське суспільство (Рис. 6), що сприймається «важливим компонентом акторності України». Євромайдану з його суспільними вимогами слідувати європейським шляхом «значно сприяв збільшенню акторності України […]». Як стверджують експерти, «з цієї точки зору і Помаранчева революція, і Революція Гідності […] підвищили акторність України в рамках відносин з ЄС. Після цих подій, ініційованих громадянським суспільством, ЄС відреагував деякими дуже практичними ефективними діями […]. Тож я вважаю, що двигуном акторності України завжди буде громадянське суспільство».  Нині важливу роль відіграють також ті українці, які перебувають за кордоном, «включаючи тих, хто змушені були покинути країну через безпекові міркування, але почали активно лобіювати інтереси України в країнах ЄС».  Українці за кордоном «не тільки надають фінансову підтримку, але й відіграють важливу роль в адвокатуванні, впливаючи на медіапростір, щоб інші зрозуміли Україну, надаючи експертизу та започатковуючи різноманітні ініціативи». Внесок українського громадянського суспільства оцінюється як дуже значний, оскільки «у будь-який критичний для сучасної історії України момент йдеться насамперед про внесок громадянського суспільства, його опір та стійкість, та готовність захищати Українську державу та європейську перспективу. Тоді як політична еліта часто була нерішучою, вдавалась до імітації та, можна сказати, навіть лицемірства, громадянське суспільство було проактивним». Хоча на нинішньому етапі зусилля політичного проєвропейського істеблішменту України загалом оцінюються на високому рівні (Рис. 6). Експерти стверджують, що «уряди в Україні […] робили все можливе, щоб сприяти європейським прагненням України, але контекст був дуже відмінним. Тож, напевно, в тогочасному контексті не було можливості зробити більше та краще». Відтак велике значення відіграє синергія між урядом та суспільством. Сьогодні в Україні є багато організацій, «які надають аналітичну підтримку уряду. Таким чином вони підвищують потенціал уряду […]. Відповідно, це партнерство може бути дуже ефективним, особливо коли об’єднане навколо спільної ідеї, як це сталося із заявкою на членство. І уряд це визнає, не привласнюючи всі досягнення».

Рис. 6. Хто є ключовими акторами, які сприяють європейській інтеграції України? %

За словами експертів, від початку війни акторність України сягнула найвищого рівня  ефективності з моменту проголошення незалежності. Попри війну, Україна зблизилася з ЄС, включно з початком переговорів про членство в ЄС. Крім того, Україна має високу мотивацію до інтеграції із Заходом та активно долучалася до роботи ЄС та НАТО. Членство в цих організаціях розглядається як «рятувальний круг для державності». На поточному етапі акторність України щодо ЄС «зумовлена війною та нестабільною безпековою ситуацією. […] Спроможність та стійкість України протистояти Росії більше ніж два роки мотивувала ЄС підтримувати Україну. Акторність України у цьому випадку дорівнює її здатності вижити».

Війна сприймається експертами як виклик для євроінтеграційних прагнень України, так і як головний рушій для подальшого зміцнення відносин з ЄС.

«Україна отримала статус кандидата під час війни не всупереч всім труднощам, які спричинила війна, а саме через війну. ЄС зрозумів, що утримання України у сірій зоні між ЄС та Росією, призведе до подальшої нестабільності для країни. […]. Таким чином, у випадку України процес розширення має здебільшого раціональність стабілізації та безпеки. Якби не війна, я не впевнений(а), що Україна змогла б отримати статус кандидата та розпочати переговори про вступ найближчим часом».

«Наразі основною перешкодою, очевидно, є війна, яка впливає на Українську державу та її здатність здійснювати контроль над окупованими територіями. Крім того, зусилля, спрямовані на війну, забирають енергію України, яку інакше можна було б спрямувати на реформи».

«Російська війна проти України та критична як для України, так і для ЄС ситуація [спричинена цією війною] зробили можливим кандидатство України в ЄС, і зараз ми [українці] як ніколи за всю нашу історію близькі до членства в ЄС».

Згідно з думками експертів, існує два основні шляхи для подальшого зміцнення акторності України: (1) перемога України у війні та (2) послідовне впровадження реформ. Результат війни сприймається як головний лакмусовий папірець для акторності України.

«Коли Україна буде близька до перемоги, наприклад, до повного відновлення своїх територій у межах міжнародно визнаних кордонів, […], це затьмарить будь-які вимоги щодо верховенства права тощо. Набагато важливішим є питання безпеки».

«Україна зараз перебуває у складному становищі та повинна протистояти постійному тиску з боку росіян. Майбутні політичні кроки України значною мірою залежать від результату війни».

«Україна буде зовсім іншою після цієї війни […], важливо мати бачення того, як потім відбудовувати країну, якою вона буде. […] Перемога та успіх майбутнього розвитку України вплинуть на її акторність на міжнародній арені».

«Виконання вимог ЄС […] є дуже важливим. Але я вважаю, що ще важливіше — продовжувати військові дії проти Росії та продемонструвати певні успіхи в цьому. Я думаю, що щоразу, коли Україна демонструє успіхи на полі бою, це збільшує акторність України не лише в ЄС, а й скрізь».

До того ж опитані експерти висловлювали ідею колективної регіональної акторності, підкреслюючи, що відносини з сусідніми країнами повинні бути, якщо не пріоритетними, то принаймні серйозно врахованими: « […] потрібно бути чутливими до інтересів сусідів, і це спосіб, як можна зробити сусідів ще більш щирими союзниками». З цієї точки зору, інтеграція в регіональні ініціативи також має додану вартість: «Ми також можемо використати ініціативу Тримор’я як спосіб зблизитися. З одного боку, у нас є держави-члени ЄС з Центрально-Східної Європи. З іншого боку, є інші учасники – Україна, Молдова. І обговорюючи дуже конкретні теми (наприклад, цифрову інтеграцію, транспорт), ми можемо допомогти одне одному долати перешкоди». Це можна вважати початковою точкою регіональної акторності, враховуючи, що сусідні країни «краще розуміють, у чому полягає небезпека».

 

Заключні ремарки та рекомендації

Відносини України з ЄС розвивалися поступово протягом багатьох років, і європейська інтеграція загалом розглядається як стратегічна мета зовнішньої політики України. За словами експертів, Україна завжди поводилася досить активно у відносинах з ЄС, хоча і в рамках певних обмежень. Ці обмеження виникали через зовнішні та внутрішні фактори. Внутрішньо Україна не завжди була готова повністю взяти на себе зобов’язання щодо європейських реформ, часто через внутрішні суперечки між різними політичними групами, які намагалися маневрувати між ЄС та Росією в рамках багатовекторного формату зовнішньої політики України. Зовнішнім фактором було те, що Росія не приймала повну автономію України у виборі остаточних пріоритетів зовнішньої політики та використовувала зв’язки, встановлені за радянських часів, щоб утримувати Україну у своїй політичній орбіті. Тим часом ЄС не сигналізував про жодну чітку європейську перспективу для України та був досить скептичним щодо розширення. Можна стверджувати, що такий європейський підхід пояснюється не лише загальною втомою від розширення, але й загальною недовірою до України. Попри формальні елементи акторності на міжнародній арені, в очах своїх європейських партнерів Україна все ще сприймалася як така, якій бракувало внутрішньої згуртованості та консенсусу щодо пріоритетів зовнішньої політики, що в кінцевому підсумку призвело до обмеженого визнання її надійності.

Помаранчева революція 2004 року вважається вирішальним моментом, коли Україна продемонструвала своє чітке бажання бути частиною Європи, попри тиск Росії, яка намагалася перешкодити європейському шляху України, та тодішню неготовність ЄС дати згоду на перспективу вступу. Тоді українське громадянське суспільство та політичні еліти запобігли обранню проросійського кандидата на пост Президента України та чинили опір російському впливу під час виборчого процесу. Результати виборів також підкреслили зростання консенсусу щодо пріоритетності європейського майбутнього для країни. Незважаючи на затримки в реалізації реформ, зобов’язання України щодо їх впровадження  збільшило довіру до країни та проклало шлях до визнання її права на європейську інтеграцію. Інструменти ЄС, застосовані до країни сусідства, зміцнили внутрішні демократичні та реформаторські тенденції.

Динаміка переговорів з ЄС прискорила реформи, які сприймаються як основні стовпи майбутньої суверенної «європейської України», здатної протистояти російському ворожому впливу в довгостроковій перспективі. Реформи, що відповідають європейським стандартам та нормам, зміцнили інституційну спроможність України в таких сферах, як демократія та верховенство права. Тим часом взаємна лібералізація торгівельних обмежень не лише створила нові можливості для співпраці, але й підвищила стійкість держави. Це дозволило Україні втілювати свої наміри, керуючись тим, що багато експертів описують як її «цивілізаційний вибір». Перші два десятиліття відносини України з ЄС можна розглядати через призму «учня та вчителя». Проте з часом Україна поступово підвищила свою акторність та стала більш наполегливою у своїх очікуваннях від ЄС. Зовнішній тиск з боку Росії, особливо після 2014 року, ще більше посилив цей зсув, коли Україна підписала Угоду про асоціацію, зробивши тим самим європейську інтеграцію своїм чітким і єдиним шляхом. Якщо зовнішня політика України щодо ЄС до 2014 року загалом характеризується як проблемна, повільна, хаотична та опортуністична, то після 2014 року вона перетворилася на таку, що є більш активною, стратегічною, послідовною та керується національними інтересами.

Акторність України у відносинах з ЄС, з точки зору експертів, сягнула найвищого ступеня після повномасштабного вторгнення Росії. Під величезним тиском війни, що триває, Президент В. Зеленський підписав заявку на членство в ЄС 28 лютого 2022 року. Цей крок міг би мати лише символічне значення, якби не значна мобілізація ресурсів, що стала можливою завдяки співпраці, раніше встановленій з ЄС. Десятки років реформ, що здійснювалися в тісній співпраці між державними установами та громадянським суспільством, підвищили ефективність акторності України. Як наслідок, ефективність України та її сильна присутність на міжнародній арені не лише привернули більшу увагу з боку глобальних партнерів, але й підвищили її привабливість.

Ближче залучення України до Європейського Союзу є унікальним випадком, оскільки переговори про вступ були розпочаті в умовах серйозних безпекових загроз, що постали перед країною. Хоча війна, що триває, сприймається як виклик для євроінтеграційних зусиль України, вона також визнається ключовим фактором, що зміцнює зв’язки з ЄС. У протистоянні російській агресії Україна продемонструвала зростаючу національну стійкість, що базується як на внутрішніх спроможностях, так і на зростаючому міжнародному визнанні.

Майбутні відносини між Україною та ЄС включатимуть не лише правову гармонізацію, але й взаємний прояв європейської та української акторності. Росія, ймовірно, й надалі продовжуватиме ставити виклики цій динаміці, підриваючи суверенітет України та ставлячи під сумнів перспективи розширення ЄС. Відтак вкрай важливо, щоб і ЄС, і Україна конструктивно формували свою двосторонню взаємодію. Цього можна досягти, визнаючи довгу та успішну історію євроінтеграції України, підтверджуючи вже здійснені реформи та підкреслюючи стійкість, яка відіграла ключову роль у спротиві України російській агресії.

Згідно з експертними оцінками акторності України, державі вдалося продемонструвати свою правову здатність діяти на міжнародній арені, автономність дій, попри тиск зовнішніх гравців, внутрішній політичний консенсус та згуртованість щодо пріоритетів зовнішньої політики, привабливість для держав-членів ЄС (хоча з деякими винятками), а також здобути довіру щодо спроможності до виконання реформ і визнання з боку ЄС, що призвело до відкриття переговорів про вступ. Після того, як Україна зарекомендувала себе як легітимний, привабливий та надійний гравець, вона має зосередитися на тому, щоб стати силою, що формує процеси. Оскільки ЄС працює над тим, щоб посилити свою глобальну роль як нормативної сили, Україна може зробити внесок у формування реформ ЄС, які ймовірно будуть необхідними у зв’язку з потенційним розширенням та ростом тиску з боку Росії.

Співпраця між громадянським суспільством та політичними елітами виявилася однією з рушійних сил прояву акторності України у відносинах з ЄС. Навіть у разі дефіциту політичної волі для забезпечення реформ громадянське суспільство продовжувало їх відстоювати та просувати. Такий стійкий та проєвропейський підхід забезпечив довіру до неминучості європейської інтеграції України. Тому довіра Європи до громадянського суспільства має бути використана через інклюзивні підходи держави, а також залучення громадських та експертних спільнот до розробки політик і процесів ухвалення рішень.

Також важливо підтримувати міжнародну привабливість і видимість України. Подальші реформи та зусилля щодо інтеграції повинні чітко комунікуватися європейській аудиторії та активно просуватися на рівні національних урядів по всій Європі. Це може ще більше зміцнити довіру до України та позиціонувати її ключовим гравцем у формуванні наративу. Для досягнення цієї мети громадянське суспільство України може взяти на себе провідну роль та розглядатися як ідеальний посередник.

Взаємне зміцнення акторності ЄС та України у відносинах з Росією також є перевагою. Ефективність на цьому напрямі може бути досягнута шляхом подальшого залучення України до розробки європейських політик щодо Росії. Крім того, розвиток мережевої співпраці в експертній спільноті може забезпечити необхідну основу для такої співпраці.

Додаток 1. Перелік респондентів, які брали участь в інтерв’ю

1. Dr. Maryna Rabinovych, Post-Doctoral Researcher at the University of Agder, Associate Professor at Kyiv School of Economics
2. Dr. Anatoliy Kruglashov, Professor, Head at the Department of Political Science and Public Administration, Yuriy Fedkovych Chernivtsi National University
3. Dr. Halyna Protsyk, Deputy Vice-Rector for Outreach and Social Engagement (for Internationalization), Ukrainian Catholic University
4. Dr. Teodor Lucian Moga, Associate Professor at the Centre for European Studies, Alexandru Ioan Cuza University of Iasi
5. Dr. Anne Pintsch, Associate Professor at the Department of Political Science and Management, University of Agder
6. Dr. Olga Oleinikova, Senior Lecturer and Director of the SITADHub (Social Impact Technologies and Democracy Research Hub) at the School of Communication, University of Technology Sydney
7. Svitlana Taran, EPC-KBF Research Fellow in the Europe in the World Programme at the European Policy Centre
8. Dr. Natalia Chaban, Professor at the Department of Media and Communication, University of Canterbury
9. Pavol Demes, Transatlantic Fellow at the German Marshall Fund’s Bratislava office
10. Dr. Liliana Popescu, Director General at the Romanian Diplomatic Institute
11. Wojciech Przybilski, Editor-in-Chief at Visegrad Insight and President at the Res Publica Foundation
12. Dr. Mihai Sebe, Head of Department at the European Affairs Department, Associate Editor at the Romanian Journal of European Affairs
13. Dr. Yurii Vdovenko, Head of Center for Cross-Border Cooperation
14. Olexia Basarab, Eisenhower Fellow, Chairperson at Ukrainian House Žilina
15. Dr. Kateryna Zarembo, Non-Resident Fellow at Central European University
16. Dr. Inna Melnykovska, Assistant Professor in Comparative Political Economy at the Political Science Department, Central European University

 

---

Це дослідження здійснено за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст публікації не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду США.