У листопаді 2023 року Єврокомісія ухвалила Пакет розширення 2023 року та рекомендувала розпочати переговори з Україною про вступ. У червні 2024 року відповідно до переглянутої методології розширення було схвалено рамки переговорів, і ЄС розпочав першу Міжурядову конференцію на рівні міністрів з цього питання. Це робить Україну унікальним випадком, адже йдеться про країну, яка прагне до членства у ЄС і водночас долає виклики, пов’язані з війною, що триває. Така ситуація також ставить у безпрецедентне становище ЄС, який має справу з винятковим процесом вступу, не схожим на ті, з якими він стикався раніше. Враховуючи це, представлене дослідження має на меті показати, як загалом розвивалися відносини України з ЄС, та як Україна посилила свої євроінтеграційні зусилля з початком повномасштабної війни.

Методологічно дослідження фокусується на експертному сприйнятті акторності України щодо ЄС. Для оцінки експертних сприйняттів було використано змішаний метод дослідження, який поєднує як кількісні (експертне опитування), так і якісні (напівструктуровані глибинні експертні інтерв’ю) інструменти дослідження.

Проведений аналіз показав, що якщо упродовж перших двох десятиліть відносини України з ЄС можна розглядати крізь призму «учня та вчителя», то поступово Україна підвищила свою акторність та стала більш наполегливою у своїх очікуваннях від ЄС. Зовнішній тиск з боку Росії ще більше посилив цей зсув та зробив європейську інтеграцію чітким та єдиним вибором України. Якщо зовнішня політика України щодо ЄС до 2014 року загалом характеризується як повільна, хаотична та опортуністична, то після 2014 року вона перетворилася на таку, що є більш активною, стратегічною, послідовною та керується національними інтересами.

Акторність України у відносинах з ЄС сягнула найвищого ступеня після повномасштабного вторгнення Росії у 2022 році.  Хоча війна, що триває, сприймається як виклик для євроінтеграційних зусиль України, вона також визнається ключовим фактором, що зміцнює зв’язки з ЄС. У протистоянні російській агресії Україна продемонструвала зростаючу національну стійкість, що базується як на внутрішніх спроможностях, так і на зростаючому міжнародному визнанні.

 

Автори:

• Надія Бурейко,
• Сергій Герасимчук,
• Геннадій Максак,
• Михайло Драпак

 

Зміст

Резюме

Вступ

1. Євроінтеграційні зусилля України з часу здобуття незалежності: загальний огляд

2. Акторність України на шляху євроінтеграції в умовах війни

3. Загальні тенденції у сприйнятті динаміки акторності України у відносинах з ЄС

Заключні ремарки та рекомендації

Додаток 1. Перелік респондентів, які брали участь в інтерв’ю

 

 

Вступ

  Агресія Росії проти України у 2014 році, за якою послідувало повномасштабне вторгнення у 2022 році, поставила значні виклики не лише для України, але й для всього регіону сусідства з точки зору безпеки, економічної стабільності, енергетики, прав людини та міжлюдських контактів. У відповідь на російську агресію Україна мобілізувала ресурси для захисту своєї територіальної цілісності та суверенітету. Попри те, що війна значно ускладнила євроінтеграційні зусилля, Україна залишається відданою своїм європейським прагненням та продовжує розвивати партнерство з Європейським Союзом (ЄС). Україна подала заявку на членство в ЄС у лютому 2022 року та отримала статус кандидата на вступ до ЄС у червні 2022 року. За словами Президента України Володимира Зеленського, 24-й Саміт Україна-ЄС, який відбувся у лютому 2023 року, зрештою показав, що Україна досягне своїх європейських цілей, тоді як у Спільній заяві Україна – ЄС було підкреслено, що «майбутнє України та її громадян – у Європейському Союзі».

У листопаді 2023 року Європейська комісія ухвалила Пакет розширення 2023 та рекомендувала розпочати переговори про вступ з Україною. Європейська Рада ухвалила рішення про початок переговорів про вступ з Україною у грудні 2023 року, за цим послідували пропозиції Європейської комісії щодо проєкту переговорних рамок для України у березні 2024 року. 21 червня 2024 року рамки переговорів з Україною, відповідно до переглянутої методології розширення, було схвалено. Відтак 25 червня 2024 року ЄС розпочав першу Міжурядову конференцію на рівні міністрів щодо початку переговорів з Україною про вступ.

Прагнення України посилити зв’язки з ЄС сприймається рушійною силою її реформ, спрямованих на просування демократії, стабільності та економічного розвитку, й Україна залишається рішуче відданою цій меті. Крім того, суспільна підтримка членства України в ЄС неухильно зростає, сягнувши 84% у січні 2024 року. Однак всередині ЄС все ще виникають питання щодо темпів реформ в Україні, зокрема щодо боротьби з корупцією, а також дотримання принципу верховенства права. Ці проблеми, ускладнені війною, що триває, розглядаються як значні перешкоди на шляху України до європейської інтеграції.     

Враховуючи це, представлене дослідження має на меті показати, як загалом розвивалися відносини України з ЄС, і як Україна посилила свої євроінтеграційні зусилля з початком повномасштабної війни. Кейс України – унікальний, адже йдеться про країну, яка прагне до членства у ЄС і водночас долає виклики, пов’язані з війною, що триває. Така ситуація також ставить у безпрецедентне становище ЄС, який має справу з винятковим процесом вступу, не схожим на ті, з якими він стикався раніше.

Хоча акторність ЄС щодо країн-сусідів була широко досліджена, уваги до ролі країн сусідства у переговорах про вступ до ЄС було приділено недостатньо. Водночас те, якою мірою ці країни можуть впливати на процес вступу до ЄС за конкретних обставин несприятливого безпекового середовища, досі залишається недостатньо вивченим.

Беручи це до уваги, ми розуміємо акторність як наявність суб’єктності на міжнародній арені. Таке розуміння ґрунтується на широко цитованому визначенні спроможності актора, яке описується як «міра здатності автономної одиниці діяти активно та свідомо щодо інших суб’єктів міжнародної системи. Попри нинішній фокус на зовнішній політиці ЄС, література на тему акторності тривалий час зосереджувалася на національних державах і їхній взаємодії у міжнародному середовищі. У той час як акторність ЄС часто обговорюється у сфері міжнародних відносин, про акторність держав зазвичай говорять «як про даність, оскільки вони є державами і тому є легітимними у розробці  цілей і завдань зовнішньої політики».

Методологічно дослідження фокусується на експертному сприйнятті акторності України щодо ЄС. Існує велика кількість досліджень, присвячених важливій ролі сприйняттів у формуванні міжнародної ролі та акторності держави, а також тому, як ці сприйняття можуть сприяти демократичній легітимності та підзвітності у процесах ухвалення рішень. Відтак ми вважаємо, що розуміння експертного сприйняття акторності України щодо ЄС може сприяти вдосконаленню європейської політики України, розробці індивідуальних інструментів, особливо під час війни, та розвитку більш поінформованої, інклюзивної та чутливої до викликів політики ЄС щодо України.     

Для оцінки експертних сприйняттів було використано змішаний метод дослідження, який поєднує як кількісні (експертне опитування), так і якісні (напівструктуровані глибинні експертні інтерв’ю) інструменти дослідження. Такий підхід вважається одним із найбільш ефективних для вивчення сприйняттів. Експертне опитування на основі анкетування, у якому взяли участь 40 респондентів, допомогло виявити основні наративи, що існують у сприйнятті акторності України щодо ЄС. Інтерв’ю, проведені з 16 респондентами, допомогли виявити глибші та більш нюансовані інсайти про те, що стоїть за цими сприйняттями. Анкети були розроблені на основі результатів попередніх кабінетних досліджень та експертних обговорень – як відкритих, так і закритих, організованих Радою зовнішньої політики «Українська призма» у Києві та Брюсселі. Збір даних проводився взимку та навесні 2024 року. Респонденти були відібрані на основі їхнього релевантного досвіду та проявленості у відповідній сфері як в Україні, так і на міжнародному рівні. Опитування та інтерв’ю проводилися онлайн, отримані дані згодом були проаналізовані за допомогою SPSS та Atlas.Ti відповідно.

Представлена стаття складається з чотирьох розділів. Перший розділ містить огляд того, як Україна загалом розвивала свою зовнішню політику щодо ЄС з моменту здобуття незалежності. У другому розділі простежено, як змінилася акторність України у відносинах з ЄС з початку повномасштабної війни у 2022 році. Третій розділ присвячений сприйняттям загальної динаміки акторності України щодо ЄС та її основних викликів. У завершальному розділі пропонується інтерпретація основних висновків та надаються рекомендації щодо можливого посилення акторності України у світлі поточних внутрішніх та міжнародних викликів.

 

1. Євроінтеграційні зусилля України з часу здобуття незалежності: загальний огляд

Для української політичної еліти тісніша взаємодія з ЄС завжди була стратегічною метою. Парламентська постанова 1993 року «Про основні напрями зовнішньої політики України» окреслила поступовий шлях до повноправного членства України в європейському співтоваристві – від Угоди про партнерство і співробітництво і до майбутнього асоційованого членства. Ця постанова залишалася ключовим документом, що визначав зовнішню політику України протягом майже двох десятиліть. Хоча в Угоді про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС 1998 року не було прямої згадки про перспективу членства чи формулювання «європейської перспективи», документ підкреслював взаємне прагнення до посилення політичного діалогу, інвестицій, торгівельно-економічних відносин, соціального, фінансового, наукового та культурного співробітництва. Угода також відображала зобов’язання ЄС підтримувати розвиток консолідованої демократії та ринкової економіки в Україні. 

Тільки через певний час українські політичні еліти звернулися до своїх європейських партнерів із пропозицією окреслити чіткі умови для початку переговорів про вступ України до ЄС. Під час так званої Помаранчевої революції «Україна продемонструвала набагато більше дій, чітко висловивши своє бажання бути частиною Європи. […] І політики ЄС прокинулися – раптом усі побачили країну, яка бореться та прагне [європейської] свободи. Це значно активізувало дії з обох сторін». Вперше про те, що головною метою України є набуття повноправного членства в ЄС, оголосив Віктор Ющенко, вийшовши таким чином за рамки формату співробітництва та стратегічного партнерства, запропонованого Планом дій Україна – ЄС 2005 року. Раніше План відображав європейське сприйняття української держави лише як нового сусіда після розширення ЄС у 2004 році, а не як потенційного члена спільноти, і не містив жодної згадки про перспективи членства.

Існували помітні розбіжності між очікуваннями України, які були повною мірою виражені під час проєвропейської Помаранчевої революції, та небажанням ЄС розглядати питання про подальше розширення після прийняття інших країн Центральної та Східної Європи. Це зумовило необхідність окреслення нових спільних орієнтирів. Як наслідок, Україна розпочала переговори зі своїми європейськими партнерами щодо розробки додаткових інструментів співпраці, які б замінили Угоду про партнерство та співробітництво, а також щодо посилення інструментів Європейської політики сусідства. Україна особливо наполягала на поглибленні політичного діалогу з усіх питань, включаючи демократію, верховенство права, візовий режим, а також лібералізацію торгівельних обмежень з обох сторін. Ці пропозиції були розглянуті європейськими партнерами, які під час двостороннього саміту 2008 року погодилися з необхідністю створення нових умов для співпраці у цих сферах. Зрештою у червні 2009 року Рада з питань співробітництва між Україною та ЄС запропонувала Тимчасовий порядок денний асоціації між Україною та ЄС як основу для підготовки Угоди про асоціацію (УА). Того ж року Україна приєдналася до Східного партнерства (СхП), яке один з його ініціаторів розглядав як платформу для подолання так званої «втоми від розширення» ЄС і як проміжну заміну перспективи розширення. Як наслідок, політика Східного партнерства часто сприймається як заміна процесу інтеграції, спрямована на стабілізацію країн сусідства.

І хоча амбіції України щодо інтеграції поступово посилювалися, зростали і розбіжності між європейськими пропозиціями (просто сусідське партнерство) та українськими очікуваннями (перспектива членства). У Законі 2010 року «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» членство України в ЄС було названо серед ключових засад зовнішньої політики України і було підкреслено, що суспільно-політичні, адміністративні, безпекові, торгівельні та інші процеси, що відбуваються в Україні, мають бути інтегровані в європейську спільноту та організовані відповідно до європейського досвіду та стандартів. Закон був ухвалений після обрання Президентом Віктора Януковича. Він висловив готовність працювати над реформами, спрямованими на вступ до ЄС, водночас прагнучи покращити відносини з Росією.

Перед відносинами України з ЄС постали значні зовнішні та внутрішні виклики. На рівні зовнішньої політики прогрес гальмувався насамперед відсутністю чітких сигналів з боку Брюсселя щодо потенційного членства України в ЄС. Фактично, європейські інституції, а також уряди деяких країн скептично ставилися до самої перспективи вступу України до ЄС. Натомість, розглядаючи ситуацію через призму парадигми сусідства, вони вважали Східне партнерство достатньою альтернативою для забезпечення «стабільності та процвітання» вздовж нових кордонів ЄС після вступу країн Центральної та Східної Європи. Це підкреслила більшість наших респондентів.

«ЄС завжди неохоче розглядав перспективу членства України.  Водночас перспектива членства насправді є найбільшим тригером або найбільшим стимулом для реформ. […] Цього пряника на столі не було […]. Але ймовірно перспектива членства була неможливою раніше, враховуючи внутрішній опір серед країн-членів».

«Були держави-члени, які загалом не бажали подальшого розширення [ЄС]. Йшлося про негативне сприйняття розширення загалом, втому від розширення, зростання популізму всередині ЄС […]».

«Включення України до ЄС означає значні витрати для країн-членів ЄС. Тому країни-члени вже давно розділилися щодо цього […]. Відсутність перспективи членства в ЄС обмежила вплив механізмів сусідства, оскільки не було чіткої фінальної політичної перспективи».

«Основна проблема полягала в самому форматі відносин України з ЄС – мається на увазі формат «інтеграції без членства». […] Він був досить слабким, навіть якщо і були певні інструменти для моніторингу відповідності нормам тощо».

Деякі респонденти припускають, що саме фактор Росії вплинув на небажання ЄС зближуватися з Україною, оскільки «багатьом комфортно бачити Росію стратегічним партнером та говорити про “чотири свободи” від Лісабона до Владивостока». Така інерція, хибне тлумачення, нерозуміння та бажання зберегти звичний комфорт – все це сприяло сліпоті та недалекоглядності західноєвропейської еліти. І ціна, яку ми зараз платимо за ці помилки, дуже висока».

На внутрішньому рівні на ситуацію впливала складність політичного ландшафту України, де політичні партії здебільшого поділялися на «проросійські» та «проєвропейські», а влада загравала як з ЄС, так і з Росією під виглядом так званої «багатовекторної зовнішньої політики». Як стверджує один із наших респондентів, «політика України щодо ЄС була не дуже послідовною. Це було пов’язано з ідеєю багатовекторності [зовнішньої політики України]. Весь час просуванню України на шляху до ЄС перешкоджала Росія, й існували ці вічні спроби балансувати між ними [ЄС і Росією]». Як наслідок, така «політична поведінка призвела до низької громадської підтримки європейської інтеграції. Люди не голосували за прозахідних кандидатів, вони обирали проросійських лідерів, тому що Росія була тим, що вони знали краще».

Більше того, у деяких випадках Україна демонструвала небажання повністю прийняти європейські реформи та намагалася натомість обійти європейські правила на користь власних інтересів: «Україна намагалася обійти правила на свою користь, аби тільки не впроваджувати реформи. Іншими словами, були спроби певною мірою саботувати – і я вживаю це слово в нейтральному сенсі – певні процедури». Таким чином, політика України щодо ЄС «[…] не була особливо послідовною […]. Ми багато заявляли, але мало імплементували. У нас було багато програм та дискусій, але коли справа доходила до їхньої реалізації, завжди бракувало або політичної волі, або спроможності для реалізації, або навіть досвіду у певних сферах».

Крім того, президентство Януковича ознаменувалося політично мотивованим ув’язненням лідерів опозиції, проблемами у виборчому процесі та судовій системі, а також загальним повільним темпом реформ, що викликало критику з боку ЄС. Через повільний темп реформ та наявну внутрішньополітичну боротьбу, а також «через вплив цієї боротьби на реформи, акторність України, вочевидь, знижувалася. ЄС також, можливо, втратив свій інтерес і віру в те, що країна може продовжувати всі ці реформи».

Водночас прагнення України стати членом ЄС завжди мало вагомі підстави. Окрім необхідності модернізації державного управління, зміцнення демократії, забезпечення верховенства права, підвищення соціальних стандартів та ефективного захисту прав людини, європейські прагнення України також розглядалися як цивілізаційний вибір і як повноцінний прояв суб’єктності, тобто права та спроможності обирати своє місце у міжнародній системі. Відмову підписувати Угоду про асоціацію Янукович пояснив необхідністю враховувати відносини з Росією, перш ніж  поглиблювати співпраці з ЄС. Окрім політичного клієнтелізму тодішніх правлячих еліт, рішення Януковича також продемонструвало тодішню здатність Москви впливати на політичні рішення в Україні.

Після Євромайдану, з якого почалася агресія Росії проти України в 2014 році, вибір на користь європейської інтеграції став «єдиним варіантом», коли «раптом Україна повернулася з чітким порядком денним до Європи […] з європейськими прапорами на Майдані, коли люди справді вмирали за своє європейське майбутнє. З Євромайданом українська акторність вийшла на перший план, піднявшись до вершин». Після втечі Януковича з країни Україна урочисто підписала Угоду про асоціацію з ЄС. Хоча УА не зазначала, що її імплементація наблизить Україну до членства в ЄС, вона визнала європейський вибір та прагнення Української держави, а також надавала умови для поглибленої співпраці в політичній, економічній та інших сферах. На думку експертів, підписавши УА, «Україна чітко визначила, куди вона має рухатися. […] І хоча завжди є потенціал для більшої та кращої продуктивності, це була позитивна тенденція для руху вперед».

Після парламентських виборів 2014 року у Верховній Раді була сформована стабільна коаліція проєвропейських сил, яка мала намір реформувати законодавство відповідно до домовленостей із європейськими партнерами: «Дуже важливим було бачення кадрів та загальне підвищення спроможності міністерств. Було створено багато мереж, навіть неформальних, через різні проєкти ЄС […], що допомогло отримати професіоналів з євроінтеграційним мисленням для забезпечення послідовності та узгодженості». І президентська стратегія, і коаліційна угода визнавали необхідність фундаментальних реформ та розглядали УА як основу для сприяння необхідним перетворенням. Крім того, у світлі агресії Росії, розпочатої у 2014 році, Україна повинна була посилити свою діяльність та підвищити ефективність, одночасно забезпечуючи безпеку, економічну стабільність, енергетичну незалежність та соціальну згуртованість. Тому реформи також сприймалися запорукою майбутнього суверенної «європейської України», здатної протистояти ворожим діям Росії у довгостроковій перспективі.Україна продовжила реформи в газовому секторі, банківській системі, державних закупівлях, децентралізації влади, податковій системі та бізнес-середовищі, а також створила нову патрульну поліцію відповідно до положень УА. Однак у багатьох сферах прогрес реформ невдовзі призупинився, зокрема у боротьбі з корупцією, створенні прозорої судової системи та ефективного державного управління, приватизації державних активів та управлінні земельними ресурсами, освіті та охороні здоров’я. Через ці внутрішні проблеми Україна зіткнулася зі значною критикою з боку ЄС, що ускладнило процес європейської інтеграції.

Крім того, Україна все ще стикалася з тиском із боку Росії, яка «прагнула перешкодити більшості зусиль ЄС в Україні, використовуючи широкий спектр інструментів – від політичного та економічного шантажу до військової агресії». У 2014-2015 роках Росія вимагала перегляду Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, який би захищав її власні інтереси, зокрема у сфері торгівлі. Як наслідок, у 2014 році Київ та Брюссель навіть домовилися про тристоронні консультації з цього питання. Однак Кремлю вдалося домогтися лише відтермінування тимчасового застосування зони вільної торгівлі між Україною та ЄС до кінця 2015 року – Москва не змогла нав’язати Києву свої умови. На думку одного з експертів, «це – та точка відліку, коли акторність України почала зростати як у світі, так і у власному внутрішньому сприйнятті. […]. Україна хотіла інтегруватися у світову економіку, стати повноправним членом міжнародної торгової системи та зробила чіткі кроки в цьому напрямку. […] Міжнародна торгівля – це, серед іншого, також про вплив, про присутність, і в цьому контексті Україна хотіла і змогла стати глобальним гравцем».

Інший виклик стосувався процесу ратифікації УА, який зіткнувся зі значними перешкодами в Нідерландах. Після того, як громадяни Нідерландів проголосували проти ратифікації на референдумі, Верховна Рада звернулася до Нідерландів із закликом дати зелене світло європейській інтеграції Української держави та завершити процес ратифікації УА. У 2017 році парламент Нідерландів ратифікував УА, а в липні, після схвалення Радою ЄС, УА між Україною та ЄС набула чинності в повному обсязі. В Україні Угоду сприймали не лише рушієм внутрішніх реформ, а й кроком до членства в ЄС. Експерти загалом вважають її одним із ключових інструментів сприяння соціалізації та посилення співпраці між українськими акторами та їхніми європейськими колегами на різних рівнях: «Було дуже багато співпраці [з європейськими партнерами] на різних рівнях – від найвищого рівня до низових ініціатив громадянського суспільства. Насправді нижні рівні завжди дуже важливі». На думку експертів, Угода про асоціацію «призвела до посилення зв’язків між українськими та європейськими посадовцями. Це соціалізувало не лише українських посадовців, але й посадовців ЄС, на що до цього часу не звертали увагу». У зв’язку з цим, «консолідація політичних еліт та громадянського суспільства з українського боку була необхідним фактором акторності, але недостатнім для успіху. Відповідний підхід з боку ЄС був ключовим».

У 2016 році в Україні було створено посаду віцепрем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, яку обійняла Іванна Климпуш-Цинцадзе, з метою відповідності діяльності уряду нормам та стандартам ЄС. Україна демонструвала прагнення покращити свою діяльність та відповідати вищим стандартам під час виконання положень УА. Однак до 2017 року прогрес у виконанні положень УА сягнув 42%, що залишало небагато сподівань отримати чітку дорожню карту для приєднання до ЄС.

У 2019 році Україна зробила ключовий крок до забезпечення свого шляху до повноправного членства в ЄС та НАТО. Верховна Рада внесла зміни до Конституції, щоб закріпити пріоритети зовнішньої політики України, тим самим забезпечивши довгострокову відданість європейській інтеграції та блокуючи будь-які потенційні спроби проросійських сил повернути цей процес назад. Це також надало право представникам громадянського суспільства та продемократичним активістам використовувати Конституцію як орієнтир під час моніторингу та оцінки прогресу України в проєвропейських реформах.

Того ж року в Україні відбулися президентські та парламентські вибори, які привели до влади Володимира Зеленського та його партію «Слуга народу». На першому для Зеленського саміті Україна – ЄС у липні 2019 року обидві сторони підтвердили «європейські прагнення та європейський вибір» України. Під час жовтневого саміту 2020 року вони знову визнали європейські цілі України та її прогрес у реформах, зокрема у боротьбі з корупцією. Вони також наголосили на необхідності подальших зусиль у боротьбі з олігархічними впливами та забезпеченні плюралізму ЗМІ. Станом на кінець 2020 року Україна повідомила про виконання 54% зобов’язань за Угодою про асоціацію. Найбільш суттєвий прогрес було зазначено у виконанні положень, що стосуються політичного діалогу, безпеки та оборони, правосуддя та прав людини, а також торгівлі. Однак такі сфери, як фінансова співпраця, транспорт та боротьба з шахрайством, все ще відставали.

Щоб вплинути на позицію ЄС щодо шансів України на вступ, Україна ініціювала нові формати співпраці. У липні 2020 року Україна разом із Литвою та Польщею утворила так званий «Люблінський трикутник». Литва та Польща підтвердили свою підтримку європейських прагнень України, а також «відкриті переговори про вступ, як тільки дозволять умови, щоб отримати повноправне членство в ЄС». Крім того, у 2021 році Україна ініціювала підписання двосторонніх декларацій на підтримку членства України в ЄС. Перші документи були підписані з лідерами Литви, Польщі, Латвії та Естонії, згодом – зі Словаччиною, Хорватією, Словенією та Болгарією. Такий підхід мав на меті підтримати європейську інтеграцію України та вплинути на позиції скептиків всередині ЄС через зміцнення відносин з державами-членами ЄС. Остання з цих міждержавних угод була підписана буквально за кілька днів до початку повномасштабного вторгнення Росії в лютому 2022 року.

Крім того, у травні 2021 року Україна спільно з Грузією та Молдовою ініціювала формат Асоційованого тріо для координації зусиль на шляху до ЄС з кінцевою метою здобуття повноправного членства. Таким чином три країни намагалися показати, що вони випередили інших членів Східного партнерства у поглибленні співпраці з ЄС. Вони наголосили на необхідності окремого формату для своїх поглиблених відносин та визнання їхньої європейської перспективи з боку ЄС. Під час саміту Східного партнерства в грудні 2021 року представники ЄС визнали право «обирати рівень амбіцій та цілі» у відносинах з Європейським Союзом, але жодна перспектива членства знову-таки не згадувалася.

 

2. Акторність України на шляху євроінтеграції в умовах війни

Одразу після повномасштабного російського вторгнення 28 лютого 2022 року Президент України В. Зеленський підписав заявку на членство в ЄС. Того ж дня Президент України, Голова Верховної Ради та Прем’єр-міністр підписали Спільну заяву. Обидва документи посилалися на статті 2 та 49 Договору про Європейський Союз як на основу для подання заявки на членство в ЄС та були адресовані президентам Європейської Ради, Європейської комісії, Європейського парламенту, а також президенту Франції, що головувала у Раді Європейського Союзу у першій половині 2022 року. Цей крок сприймають одним із найяскравіших проявів акторності України: «З початком війни акторність України була надзвичайно помітною та рішучою. Йдеться передусім про опір та силу, яку Україна продемонструвала Росії, а також і Європейському Союзу, коли подала заявку на членство через кілька днів після повномасштабного вторгнення Росії, буквально під обстрілами. Це чіткий знак рішучих дій із боку України». З одного боку, це засвідчило рішучість та готовність України повноцінно стати на шлях переговорів про членство. З іншого боку, це стало політичним кроком на захист українського суверенітету та підтримки демократичного правління.

Водночас у перші дні війни таке політичне рішення також вимагало суттєвої мобілізації ресурсів, які значною мірою були доступні через рамки співпраці з ЄС, котрі сприяли розбудові стійкості України за допомогою технократичних засобів. Як стверджують опитані експерти, налагоджені раніше мережі та механізми співпраці «допомогли Україні дуже швидко потрапити на порядок денний ЄС, коли люди лише активізували вже існуючі зв’язки. Завдяки цим зв’язкам європейці розуміли ситуацію «на місці», розуміли українські потреби. Вирішальною є не лише одна велика ініціатива, а й широка мережа зв’язків, коли люди підтримували контакти протягом багатьох років». Сприймаючи заявку на членство в ЄС як «справжній опортуністичний момент […], дуже далекоглядне рішення, достатньо сміливе», варто пам’ятати, що «Україна досягла прогресу, який призвів до цього моменту, і це була велика робота, виконана до початку повномасштабної війни».

Важлива роль відводиться загальним можливостям, коли акторність України в цілому розглядається як така, що «проявлена ​​через її відповідь на російську агресію, тому що ніхто не міг уявити, що Україна буде воювати так запекло […]. Це продемонструвало здатність бути гідним партнером і, більше того, потрібним партнером». Здатність протистояти російській агресії, «підвищило ефективність України та її здатність впливати на політиків на міжнародній арені. З іншого боку, здійснюючи такий опір, Україна залежить від ресурсів із Заходу». Україна забезпечила фінансову підтримку державного бюджету через пакети мікрофінансової допомоги та отримала значну гуманітарну допомогу через Механізм цивільного захисту ЄС. Одночасно, як безпрецедентний крок в історії ЄС, Рада перепрограмувала Європейський фонд миру, запроваджений у 2021 році, для постачання летальної зброї в Україну.

Євроінтеграційні зусилля України на цьому етапі можна поділити на три основні треки. Перший стосується виконання зобов’язань щодо отримання статусу кандидата на членство в ЄС. Другий – безпосереднього виконання та імплементації директив ЄС та інших умов, передбачених Угодою про асоціацію. Третій трек включає галузеву інтеграцію в ЄС через приєднання до різних програм та інструментів ЄС. Для цього Україна має продемонструвати не лише політичну волю та бажання, а й дотримуватися чітких показників ефективності, попри виклики воєнного часу.

І заявка, і спільна декларація від лютого 2022 року закликали розглядати заявку України за спеціальною процедурою. Українська влада активно брала участь у двосторонніх та багатосторонніх дипломатичних консультаціях, спрямованих на встановлення процедур та часових рамок для членства в ЄС. Як на урядовому, так і на президентському рівнях Україна прагнула запровадити спеціальну процедуру вступу. Водночас в урядових інституціях та експертному середовищі України точилися дискусії щодо можливості особливого пришвидшеного треку членства в ЄС, враховуючи, що «в процесі розширення Європейського Союзу Україна є безпрецедентним випадком. Усі інші країни приєдналися до Європейського Союзу в мирний час. Немає шаблону, як поводитися з країною як кандидатом на вступ під час війни […] з безпосередніми загрозами для держав-членів ЄС».

У той час як влада дотримувалася прискорених підходів із прямим запитом на членство, експерти вважали, що єдиним реалістичним шляхом є той, який визначено в договорах Європейського Союзу. Під час неформального саміту ЄС у Версалі (Франція) у березні 2022 року європейські лідери визнали європейські амбіції та вибір Києва, формалізовані в Угоді про асоціацію. У світлі цих дискусій Європейська Рада запропонувала Європейській Комісії підготувати Висновок щодо заявки України на членство на основі європейського законодавства. Хоча серед українських політичних кіл це сприйняли кроком назад, адже для України не було розроблено спеціальної прискореної процедури, Версальський саміт загалом оцінюється як надзвичайно важливий для шляху України до членства в ЄС. Згідно з договорами та процедурами Європейського Союзу, у квітні 2022 року під час візиту офіційних осіб ЄС до Києва, Президент Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн передала Президенту України спеціальну анкету. Так Єврокомісія мала на меті оцінити, наскільки Україна відповідає Копенгагенським критеріям. Перший блок анкети стосувався економічних та політичних критеріїв членства. Другий стосувався оцінки адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Як було обіцяно на політичному рівні, українська сторона продемонструвала виняткову та надзвичайну швидкість у заповненні анкети, попри те, що це відбувалося в розпалі запеклої протидії України  російському вторгненню. Перша частина відповідей була надана у квітні, а наступна – у травні. Європейська сторона позитивно оцінила досягнення України щодо тогочасного прогресу.

Хоча Україна виконала технічну частину роботи в рекордні терміни, Київ розумів, що процес надання статусу кандидата пов’язаний із політичною волею кожної з держав-членів, які мали проголосувати за це на рівні Європейської ради. Хоча Україна мала друзів і прибічників на рівні окремих національних урядів ЄС (наприклад, у Центральній Європі та Балтійському регіоні), були також уряди, які мали певні застереження (наприклад, Франція, Нідерланди, Німеччина). Щоб розв’язати цю проблему, на рівні українських інституцій було розпочато спеціальну цілеспрямовану адвокаційну кампанію, щоб переконати країни-члени ЄС, які залишалися скептичними щодо статусу кандидата для України та ставили під сумнів перспективи її членства.

На урядовому рівні були призначені високопоставлені представники, щоб відвідати ті країни-члени, які не надто активно підтримували статус кандидата для України, та переконати їх підтримати Україну під час засідання Європейської Ради в червні 2022 року. Окрім Ольги Стефанішиної, віцепрем’єр-міністерки з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, до адвокаційної команди увійшли Олексій Чернишов, міністр розвитку громад та територій, Еміне Джапарова, перша заступниця міністра закордонних справ, та Ігор Жовква, заступник керівника Офісу Президента України. Парламентський трек представляли голова Верховної Ради Руслан Стефанчук, його перший заступник Олександра Корнієнко та віцеспікерка Олена Кондратюк, а також деякі народні депутати.

На неурядовому рівні до цієї роботи долучилася низка організацій із різним рівнем координації з урядом. Вони комунікували прогрес України у впровадженні реформ. Крім того, українські аналітичні центри брали участь в адвокаційних кампаніях у Брюсселі та різних столицях країн-членів. Так, активні адвокаційні ініціативи проводили Платформа громадянського суспільства Україна – ЄС, Центр «Нова Європа», Мережа захисту національних інтересів «ANTS», Центр протидії корупції, Лабораторія законодавчих ініціатив, Рада зовнішньої політики «Українська Призма» та інші громадські організації. Громадянське суспільство України, експертне середовище та наглядові організації також об’єднали свої зусилля у зверненні до країн ЄС. Напередодні оприлюднення висновку Єврокомісії понад 200 громадських організацій підписали колективного листа на підтримку надання статусу кандидата Україні. Серед іншого у листі стверджувалося, що відтермінування надання статусу кандидата завдасть шкоди як Україні, так і самому ЄС, зокрема сповільнить післявоєнні реформи в Україні, підірве демократію в інших країнах, включаючи Західні Балкани, збільшить навантаження на бюджет ЄС та підштовхне до нової нестабільності в Європі.

Під час дипломатичних консультацій та зустрічей на високому рівні, що відбулися в столицях держав-членів ЄС, українські представники намагалися висвітлити широкий спектр проблем, пояснюючи український шлях у виконанні вимог на кандидатство та наводячи аргументи на користь своєчасного ухвалення рішення під час засідання Європейської ради в червні. Українські представники висунули низку аргументів щодо реальної готовності України до отримання статусу кандидата, високого рівня впровадження реформ попри війну та необґрунтованості побоювань, що Україна порушить баланс європейської політики.

Паралельно з адвокатуванням членства Україна також намагалася прокомунікувати моменти, пов’язані із країнами Західних Балкан та їхніми європейськими прагненнями. Деякі країни-члени ЄС (насамперед Німеччина, Словенія, Австрія, Угорщина) висловлювали побоювання, що надання Україні статусу кандидата перед наданням довгоочікуваного статусу кандидата Боснії та Герцеговині та перед ініціюванням переговорів про членство Албанії та Північної Македонії може потенційно заплямувати загальний імідж ЄС та підірвати його зобов’язання у рамках процесу розширення. Щоб пом’якшити ці побоювання, Київ організував зустрічі з керівництвом Албанії, Чорногорії та Північної Македонії, результатом яких стало публічне схвалення статусу кандидата для України керівництвом цих держав.

17 червня 2022 року Єврокомісія рекомендувала надати Україні статус кандидата, хоча Україна мала продемонструвати додатковий прогрес у деяких реформах, пов’язаних із верховенством права, боротьбою з корупцією, деолігархізацією, регулюванням ЗМІ, національними меншинами тощо. Україна отримала від Єврокомісії сім рекомендацій до початку переговорів про вступ. Важлива віха була досягнута 23 червня, коли Європейська Рада прийняла історичне рішення визнати європейську перспективу України та надала статус країни-кандидата. Надання статусу кандидата та початок переговорів про вступ наразі сприймаються найбільшим успіхом України на міжнародному рівні.

Після рішення ЄС надати статус країни-кандидата Європейська Рада доручила Європейській Комісії звітувати про виконання умов, викладених у Висновку Комісії щодо заявки України на членство. Це спонукало Україну ухвалити комплекс законів, які в сукупності називають «пакетом ЄС», котрий був розроблений ще раніше, але чекав на схвалення українським парламентом. Попри наявні очікування Києва, Єврокомісія не включила Україну до пакета розширення ні в жовтні 2022 року, ні до кінця 2022 року. Комісія передала Україні аналітичний звіт із доповненим висновком щодо заявки України на членство в ЄС у лютому 2023 року.

Представники української влади пробували різні формати для залучення європейських партнерів та підвищення обізнаності на місцях з двох причин. По-перше, Україна мала продемонструвати прогрес у виконанні семи кроків, запропонованих Єврокомісією. По-друге, українські чиновники мали навчитися оперувати європейськими підходами до прийняття рішень та правилами взаємодії на рівні інституцій ЄС. У 2023 році вперше в історії відносин України з ЄС Колегія комісарів ЄС, Рада ЄС на рівні міністрів закордонних справ (Рада закордонних справ) та Комітет ЄС з питань політики та безпеки відвідали Київ з робочими візитами. Також вперше відбулася спільна робоча зустріч єврокомісарів та Кабінету Міністрів України.

Крім того, Україна виявила високий інтерес до участі у засіданнях Ради Європейського Союзу з різних тематичних політик. Такий формат було започатковано під час головування Чеської Республіки в Раді ЄС та продовжено під час головування Швеції, Іспанії та Бельгії. Українські міністри та їхні заступники часто брали участь у засіданнях Ради ЄС, інформуючи про потреби України та шлях реформ у тому чи іншому секторі. Водночас українські посадовці мали змогу отримати досвід участі на засіданнях національних урядів країн-членів ЄС.

У лютому 2023 року український уряд, у порядку внутрішнього треку, розпочав процес перегляду українського законодавства на відповідність acquis communautaire. Хоча на той час це рішення не було обов’язковим до виконання, воно стало ще одним свідченням бажання України підготувати національну законодавчу систему до переговорів про членство в ЄС. Уряду та громадським експертам знадобилося пів року, щоб проаналізувати близько 28 тисяч правових актів ЄС. У грудні 2023 року Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції повідомив, що за результатами процесу самоперевірки 2739 законодавчих актів ЄС підлягали подальшому повному або частковому впровадженню. На той час у рамках процесу імплементації Угоди про асоціацію Україна вже повністю впровадила 1625 актів ЄС у національне законодавство. Інші понад 23 000 актів законодавства ЄС залишалися поза межами потенційних зобов’язань у процесі переговорів.

Майже всі кроки Україна робила в тісній координації з Єврокомісією та Венеціанською комісією. Згідно з проміжною усною оцінкою Європейської комісії, опублікованою в червні 2023 року, Україна успішно виконала дві із семи рекомендацій, а саме щодо судової реформи та ухвалення законодавства про медіа. Україна також продемонструвала прогрес у впровадженні реформи Конституційного Суду та досягла певного прогресу щодо інших чотирьох рекомендацій, а саме: боротьба з корупцією, протидія відмиванню грошей, деолігархізація та національні меншини. Українські аналітичні центри були ще оптимістичнішими у своїх оцінках і в травні 2023 року повідомили, що Україна просунулася у виконанні семи рекомендацій з оцінкою 6,8 з 10. Темпи виконання рекомендацій Єврокомісії можна простежити за допомогою того ж аналітичного інструменту Candidate Check, який у вересні 2023 року оцінив прогрес уже на 8,1 з 10.

У листопаді 2023 року Європейська комісія вперше включила звіт щодо України до пакету розширення. Він був доповнений рекомендацією Комісії до Ради розпочати переговори про вступ з Україною за умови, що до березня 2024 року Україна виконає чотири нові вимоги, пов’язані з початком переговорів. Політичну волю з українського боку було підтверджено Указом Президента України «Про деякі заходи з підготовки до переговорного процесу зі вступу України до Європейського Союзу». Документ, ухвалений 8 листопада 2023 року, мав на меті забезпечити швидке виконання решти рекомендацій Європейської Комісії для позитивного рішення Європейської Ради у грудні 2023 року. Він лише підкріпив потужну адвокаційну кампанію українських громадських діячів та активістів протягом другої половини 2023 року.

Напередодні засідання Європейської Ради зросла інтенсивність політичних консультацій. Українські представники намагалися використати всі важелі та канали, щоб звернутися до лідерів країн ЄС. Інтенсивна дипломатична та адвокаційна робота, а також виконання Україною 7 кроків призвели до рішення Європейської Ради розпочати переговори про вступ. Лідери ЄС закликали Раду ухвалити рамки переговорів, щойно Україна виконає кроки, викладені у звіті Комісії від 8 листопада 2023 року, до березня 2024 року.

21 червня 2024 року Рада ЄС затвердила рамки для перемовин з Україною. Це було зроблено відповідно до переглянутої методології розширення. Вже 25 червня ЄС провів першу Міжурядову конференцію на міністерському рівні для відкриття переговорів про вступ з Україною. Від подання заявки України на членство до офіційного початку переговорів про вступ минуло 2 роки та 4 місяці.

 

3. Загальні тенденції у сприйнятті динаміки акторності України у відносинах з ЄС

Більшість експертів (80%), які взяли участь в опитуванні, вважають європейські прагнення України цивілізаційним вибором (рис. 1).

Рис. 1. Чи згодні Ви з таким твердженням: європейські прагнення України розглядалися як цивілізаційний вибір та як повний прояв акторності, а саме права та спроможності обирати власне місце в міжнародній системі (від 5 – повністю згоден до 1 – зовсім не згоден), %

На запит охарактеризувати відносини України з ЄС одним словом експерти надали досить позитивні відповіді, оцінивши цю співпрацю як прогресивну, дружню, партнерську та обнадійливу. Водночас процес європейської інтеграції України поки що вважається складним, але обнадійливим та багатообіцяльним (рис. 2). Експерти відзначають позитивну динаміку у співпраці між Україною та ЄС. Якщо зовнішня політика України щодо ЄС до 2014 року в цілому сприймається як складна, повільна, хаотична та опортуністична, то політика України в цьому ж питанні у 2014-2024 роках оцінюється як активна, стратегічна, послідовна та керована національними інтересами України. Водночас експерти висловлюють занепокоєння щодо зниження ефективності та збільшення кількості викликів, які постають перед інтеграційними зусиллями України від початку повномасштабної війни (рис. 3).

Рис. 2. Сприйняття відносин України з ЄС та євроінтеграційних зусиль

Сприйняття відносин України з ЄС	Сприйняття євроінтеграційних зусиль України

Рис. 3. Коли йдеться про відносини України з ЄС на різних етапах (до 2014 р., у 2014 – 2022 рр., після 2022 р.), якою мірою Ви оцінюєте зовнішню політику України як (від 5 – найбільше до 1 – найменше), %

За словами респондентів, на загальний розвиток відносин України з ЄС мали значний вплив як внутрішні, так і зовнішні події: «Контекст дуже впливає на ефективність – як внутрішній, так і міжнародний. В минулому в Україні суспільна підтримка ЄС та НАТО була значно меншою, але й усвідомлення Росії як реальної загрози було меншим […]. На міжнародному рівні сприйняття України значною мірою залежало від сприйняття Росії та так званого пострадянського світу […]. Чим складніше було внутрішньо просувати європейську та євроатлантичну інтеграцію серед населення, тим складніше було брати участь у зовнішніх переговорах та досягати певних результатів, і навпаки. Це свого роду замкнене коло». Водночас вплив зовнішніх чинників вважають дещо сильнішим (Рис. 4). Основними внутрішніми викликами для розвитку відносин України з ЄС експерти назвали повільний темп реформ (27,5%) та брак верховенства права (25,0%), найбільш важливим зовнішнім викликом було названо так званий російський фактор.

Рисунок 4. Вплив зовнішніх та внутрішніх викликів на загальний розвиток відносин України з ЄС, % (оцінюється від 1 до 5; де 5 – найбільший, а 1 – найменший)

Внутрішні події/явища/актори

Зовнішні події/явища/актори

Водночас експерти визначають наступні перешкоди для більш ефективної європейської інтеграції України: війна з Росією, тимчасово окуповані території, пошкоджена економіка (72,5%); недостатній рівень реформ в Україні та брак політичної волі для реформ (40,0%); окремі позиції деяких країн-членів ЄС (25,0%); корупція в Україні (22,5%). На думку експертів, раніше існувало більше перешкод для європейської інтеграції України, аніж зараз, попри війну (рис. 5). Таке сприйняття можна пояснити загальним зсувом у геополітичній парадигмі, викликаним повномасштабним вторгненням Росії.

«Оскільки геополітичний контекст змінюється, змінюється й обґрунтування; і тепер у нас є інші підстави для розширення [ЄС], пов’язані з геополітичними застереженнями, відтак просувати потребу у розширенні легше. Без цього Україні було б складно, навіть за наявності реформ».

«Загальна геополітична картина відіграє набагато сильнішу роль, ніж усі інші аспекти, пов’язані з корупцією та внутрішніми викликами в Україні».

«Я вважаю, що це набагато ширша картина […], це – геополітика. […]. Вони [європейці] відчули, що, можливо, їм потрібно зробити якісь кроки, навіть символічну дію, враховуючи, що надання статусу [кандидата] не мало жодних часових термінів».

Рис. 5.  Якою мірою Ви погоджуєтеся з наведеними твердженнями (будь ласка, оцініть від 1 до 5; де 5 – повністю згоден, а 1 – зовсім не згоден):

У минулому існувало багато перешкод для європейської інтеграції України

На нинішньому етапі існує багато перешкод для європейської інтеграції України

Експерти вважають, що двигуном подальшого зміцнення відносин України з ЄС є насамперед громадянське суспільство (Рис. 6), що сприймається «важливим компонентом акторності України». Євромайдану з його суспільними вимогами слідувати європейським шляхом «значно сприяв збільшенню акторності України […]». Як стверджують експерти, «з цієї точки зору і Помаранчева революція, і Революція Гідності […] підвищили акторність України в рамках відносин з ЄС. Після цих подій, ініційованих громадянським суспільством, ЄС відреагував деякими дуже практичними ефективними діями […]. Тож я вважаю, що двигуном акторності України завжди буде громадянське суспільство».  Нині важливу роль відіграють також ті українці, які перебувають за кордоном, «включаючи тих, хто змушені були покинути країну через безпекові міркування, але почали активно лобіювати інтереси України в країнах ЄС».  Українці за кордоном «не тільки надають фінансову підтримку, але й відіграють важливу роль в адвокатуванні, впливаючи на медіапростір, щоб інші зрозуміли Україну, надаючи експертизу та започатковуючи різноманітні ініціативи». Внесок українського громадянського суспільства оцінюється як дуже значний, оскільки «у будь-який критичний для сучасної історії України момент йдеться насамперед про внесок громадянського суспільства, його опір та стійкість, та готовність захищати Українську державу та європейську перспективу. Тоді як політична еліта часто була нерішучою, вдавалась до імітації та, можна сказати, навіть лицемірства, громадянське суспільство було проактивним». Хоча на нинішньому етапі зусилля політичного проєвропейського істеблішменту України загалом оцінюються на високому рівні (Рис. 6). Експерти стверджують, що «уряди в Україні […] робили все можливе, щоб сприяти європейським прагненням України, але контекст був дуже відмінним. Тож, напевно, в тогочасному контексті не було можливості зробити більше та краще». Відтак велике значення відіграє синергія між урядом та суспільством. Сьогодні в Україні є багато організацій, «які надають аналітичну підтримку уряду. Таким чином вони підвищують потенціал уряду […]. Відповідно, це партнерство може бути дуже ефективним, особливо коли об’єднане навколо спільної ідеї, як це сталося із заявкою на членство. І уряд це визнає, не привласнюючи всі досягнення».

Рис. 6. Хто є ключовими акторами, які сприяють європейській інтеграції України? %

За словами експертів, від початку війни акторність України сягнула найвищого рівня  ефективності з моменту проголошення незалежності. Попри війну, Україна зблизилася з ЄС, включно з початком переговорів про членство в ЄС. Крім того, Україна має високу мотивацію до інтеграції із Заходом та активно долучалася до роботи ЄС та НАТО. Членство в цих організаціях розглядається як «рятувальний круг для державності». На поточному етапі акторність України щодо ЄС «зумовлена війною та нестабільною безпековою ситуацією. […] Спроможність та стійкість України протистояти Росії більше ніж два роки мотивувала ЄС підтримувати Україну. Акторність України у цьому випадку дорівнює її здатності вижити».

Війна сприймається експертами як виклик для євроінтеграційних прагнень України, так і як головний рушій для подальшого зміцнення відносин з ЄС.

«Україна отримала статус кандидата під час війни не всупереч всім труднощам, які спричинила війна, а саме через війну. ЄС зрозумів, що утримання України у сірій зоні між ЄС та Росією, призведе до подальшої нестабільності для країни. […]. Таким чином, у випадку України процес розширення має здебільшого раціональність стабілізації та безпеки. Якби не війна, я не впевнений(а), що Україна змогла б отримати статус кандидата та розпочати переговори про вступ найближчим часом».

«Наразі основною перешкодою, очевидно, є війна, яка впливає на Українську державу та її здатність здійснювати контроль над окупованими територіями. Крім того, зусилля, спрямовані на війну, забирають енергію України, яку інакше можна було б спрямувати на реформи».

«Російська війна проти України та критична як для України, так і для ЄС ситуація [спричинена цією війною] зробили можливим кандидатство України в ЄС, і зараз ми [українці] як ніколи за всю нашу історію близькі до членства в ЄС».

Згідно з думками експертів, існує два основні шляхи для подальшого зміцнення акторності України: (1) перемога України у війні та (2) послідовне впровадження реформ. Результат війни сприймається як головний лакмусовий папірець для акторності України.

«Коли Україна буде близька до перемоги, наприклад, до повного відновлення своїх територій у межах міжнародно визнаних кордонів, […], це затьмарить будь-які вимоги щодо верховенства права тощо. Набагато важливішим є питання безпеки».

«Україна зараз перебуває у складному становищі та повинна протистояти постійному тиску з боку росіян. Майбутні політичні кроки України значною мірою залежать від результату війни».

«Україна буде зовсім іншою після цієї війни […], важливо мати бачення того, як потім відбудовувати країну, якою вона буде. […] Перемога та успіх майбутнього розвитку України вплинуть на її акторність на міжнародній арені».

«Виконання вимог ЄС […] є дуже важливим. Але я вважаю, що ще важливіше — продовжувати військові дії проти Росії та продемонструвати певні успіхи в цьому. Я думаю, що щоразу, коли Україна демонструє успіхи на полі бою, це збільшує акторність України не лише в ЄС, а й скрізь».

До того ж опитані експерти висловлювали ідею колективної регіональної акторності, підкреслюючи, що відносини з сусідніми країнами повинні бути, якщо не пріоритетними, то принаймні серйозно врахованими: « […] потрібно бути чутливими до інтересів сусідів, і це спосіб, як можна зробити сусідів ще більш щирими союзниками». З цієї точки зору, інтеграція в регіональні ініціативи також має додану вартість: «Ми також можемо використати ініціативу Тримор’я як спосіб зблизитися. З одного боку, у нас є держави-члени ЄС з Центрально-Східної Європи. З іншого боку, є інші учасники – Україна, Молдова. І обговорюючи дуже конкретні теми (наприклад, цифрову інтеграцію, транспорт), ми можемо допомогти одне одному долати перешкоди». Це можна вважати початковою точкою регіональної акторності, враховуючи, що сусідні країни «краще розуміють, у чому полягає небезпека».

 

Заключні ремарки та рекомендації

Відносини України з ЄС розвивалися поступово протягом багатьох років, і європейська інтеграція загалом розглядається як стратегічна мета зовнішньої політики України. За словами експертів, Україна завжди поводилася досить активно у відносинах з ЄС, хоча і в рамках певних обмежень. Ці обмеження виникали через зовнішні та внутрішні фактори. Внутрішньо Україна не завжди була готова повністю взяти на себе зобов’язання щодо європейських реформ, часто через внутрішні суперечки між різними політичними групами, які намагалися маневрувати між ЄС та Росією в рамках багатовекторного формату зовнішньої політики України. Зовнішнім фактором було те, що Росія не приймала повну автономію України у виборі остаточних пріоритетів зовнішньої політики та використовувала зв’язки, встановлені за радянських часів, щоб утримувати Україну у своїй політичній орбіті. Тим часом ЄС не сигналізував про жодну чітку європейську перспективу для України та був досить скептичним щодо розширення. Можна стверджувати, що такий європейський підхід пояснюється не лише загальною втомою від розширення, але й загальною недовірою до України. Попри формальні елементи акторності на міжнародній арені, в очах своїх європейських партнерів Україна все ще сприймалася як така, якій бракувало внутрішньої згуртованості та консенсусу щодо пріоритетів зовнішньої політики, що в кінцевому підсумку призвело до обмеженого визнання її надійності.

Помаранчева революція 2004 року вважається вирішальним моментом, коли Україна продемонструвала своє чітке бажання бути частиною Європи, попри тиск Росії, яка намагалася перешкодити європейському шляху України, та тодішню неготовність ЄС дати згоду на перспективу вступу. Тоді українське громадянське суспільство та політичні еліти запобігли обранню проросійського кандидата на пост Президента України та чинили опір російському впливу під час виборчого процесу. Результати виборів також підкреслили зростання консенсусу щодо пріоритетності європейського майбутнього для країни. Незважаючи на затримки в реалізації реформ, зобов’язання України щодо їх впровадження  збільшило довіру до країни та проклало шлях до визнання її права на європейську інтеграцію. Інструменти ЄС, застосовані до країни сусідства, зміцнили внутрішні демократичні та реформаторські тенденції.

Динаміка переговорів з ЄС прискорила реформи, які сприймаються як основні стовпи майбутньої суверенної «європейської України», здатної протистояти російському ворожому впливу в довгостроковій перспективі. Реформи, що відповідають європейським стандартам та нормам, зміцнили інституційну спроможність України в таких сферах, як демократія та верховенство права. Тим часом взаємна лібералізація торгівельних обмежень не лише створила нові можливості для співпраці, але й підвищила стійкість держави. Це дозволило Україні втілювати свої наміри, керуючись тим, що багато експертів описують як її «цивілізаційний вибір». Перші два десятиліття відносини України з ЄС можна розглядати через призму «учня та вчителя». Проте з часом Україна поступово підвищила свою акторність та стала більш наполегливою у своїх очікуваннях від ЄС. Зовнішній тиск з боку Росії, особливо після 2014 року, ще більше посилив цей зсув, коли Україна підписала Угоду про асоціацію, зробивши тим самим європейську інтеграцію своїм чітким і єдиним шляхом. Якщо зовнішня політика України щодо ЄС до 2014 року загалом характеризується як проблемна, повільна, хаотична та опортуністична, то після 2014 року вона перетворилася на таку, що є більш активною, стратегічною, послідовною та керується національними інтересами.

Акторність України у відносинах з ЄС, з точки зору експертів, сягнула найвищого ступеня після повномасштабного вторгнення Росії. Під величезним тиском війни, що триває, Президент В. Зеленський підписав заявку на членство в ЄС 28 лютого 2022 року. Цей крок міг би мати лише символічне значення, якби не значна мобілізація ресурсів, що стала можливою завдяки співпраці, раніше встановленій з ЄС. Десятки років реформ, що здійснювалися в тісній співпраці між державними установами та громадянським суспільством, підвищили ефективність акторності України. Як наслідок, ефективність України та її сильна присутність на міжнародній арені не лише привернули більшу увагу з боку глобальних партнерів, але й підвищили її привабливість.

Ближче залучення України до Європейського Союзу є унікальним випадком, оскільки переговори про вступ були розпочаті в умовах серйозних безпекових загроз, що постали перед країною. Хоча війна, що триває, сприймається як виклик для євроінтеграційних зусиль України, вона також визнається ключовим фактором, що зміцнює зв’язки з ЄС. У протистоянні російській агресії Україна продемонструвала зростаючу національну стійкість, що базується як на внутрішніх спроможностях, так і на зростаючому міжнародному визнанні.

Майбутні відносини між Україною та ЄС включатимуть не лише правову гармонізацію, але й взаємний прояв європейської та української акторності. Росія, ймовірно, й надалі продовжуватиме ставити виклики цій динаміці, підриваючи суверенітет України та ставлячи під сумнів перспективи розширення ЄС. Відтак вкрай важливо, щоб і ЄС, і Україна конструктивно формували свою двосторонню взаємодію. Цього можна досягти, визнаючи довгу та успішну історію євроінтеграції України, підтверджуючи вже здійснені реформи та підкреслюючи стійкість, яка відіграла ключову роль у спротиві України російській агресії.

Згідно з експертними оцінками акторності України, державі вдалося продемонструвати свою правову здатність діяти на міжнародній арені, автономність дій, попри тиск зовнішніх гравців, внутрішній політичний консенсус та згуртованість щодо пріоритетів зовнішньої політики, привабливість для держав-членів ЄС (хоча з деякими винятками), а також здобути довіру щодо спроможності до виконання реформ і визнання з боку ЄС, що призвело до відкриття переговорів про вступ. Після того, як Україна зарекомендувала себе як легітимний, привабливий та надійний гравець, вона має зосередитися на тому, щоб стати силою, що формує процеси. Оскільки ЄС працює над тим, щоб посилити свою глобальну роль як нормативної сили, Україна може зробити внесок у формування реформ ЄС, які ймовірно будуть необхідними у зв’язку з потенційним розширенням та ростом тиску з боку Росії.

Співпраця між громадянським суспільством та політичними елітами виявилася однією з рушійних сил прояву акторності України у відносинах з ЄС. Навіть у разі дефіциту політичної волі для забезпечення реформ громадянське суспільство продовжувало їх відстоювати та просувати. Такий стійкий та проєвропейський підхід забезпечив довіру до неминучості європейської інтеграції України. Тому довіра Європи до громадянського суспільства має бути використана через інклюзивні підходи держави, а також залучення громадських та експертних спільнот до розробки політик і процесів ухвалення рішень.

Також важливо підтримувати міжнародну привабливість і видимість України. Подальші реформи та зусилля щодо інтеграції повинні чітко комунікуватися європейській аудиторії та активно просуватися на рівні національних урядів по всій Європі. Це може ще більше зміцнити довіру до України та позиціонувати її ключовим гравцем у формуванні наративу. Для досягнення цієї мети громадянське суспільство України може взяти на себе провідну роль та розглядатися як ідеальний посередник.

Взаємне зміцнення акторності ЄС та України у відносинах з Росією також є перевагою. Ефективність на цьому напрямі може бути досягнута шляхом подальшого залучення України до розробки європейських політик щодо Росії. Крім того, розвиток мережевої співпраці в експертній спільноті може забезпечити необхідну основу для такої співпраці.

Додаток 1. Перелік респондентів, які брали участь в інтерв’ю

1. Dr. Maryna Rabinovych, Post-Doctoral Researcher at the University of Agder, Associate Professor at Kyiv School of Economics
2. Dr. Anatoliy Kruglashov, Professor, Head at the Department of Political Science and Public Administration, Yuriy Fedkovych Chernivtsi National University
3. Dr. Halyna Protsyk, Deputy Vice-Rector for Outreach and Social Engagement (for Internationalization), Ukrainian Catholic University
4. Dr. Teodor Lucian Moga, Associate Professor at the Centre for European Studies, Alexandru Ioan Cuza University of Iasi
5. Dr. Anne Pintsch, Associate Professor at the Department of Political Science and Management, University of Agder
6. Dr. Olga Oleinikova, Senior Lecturer and Director of the SITADHub (Social Impact Technologies and Democracy Research Hub) at the School of Communication, University of Technology Sydney
7. Svitlana Taran, EPC-KBF Research Fellow in the Europe in the World Programme at the European Policy Centre
8. Dr. Natalia Chaban, Professor at the Department of Media and Communication, University of Canterbury
9. Pavol Demes, Transatlantic Fellow at the German Marshall Fund’s Bratislava office
10. Dr. Liliana Popescu, Director General at the Romanian Diplomatic Institute
11. Wojciech Przybilski, Editor-in-Chief at Visegrad Insight and President at the Res Publica Foundation
12. Dr. Mihai Sebe, Head of Department at the European Affairs Department, Associate Editor at the Romanian Journal of European Affairs
13. Dr. Yurii Vdovenko, Head of Center for Cross-Border Cooperation
14. Olexia Basarab, Eisenhower Fellow, Chairperson at Ukrainian House Žilina
15. Dr. Kateryna Zarembo, Non-Resident Fellow at Central European University
16. Dr. Inna Melnykovska, Assistant Professor in Comparative Political Economy at the Political Science Department, Central European University

 

---

Це дослідження здійснено за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст публікації не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду США.