Реформа государственного управления − ключевая для Украины, от ее успеха зависят и все другие изменения в стране. Ведь трудно представить, как провести любую реформу, пока государственная служба не будет эффективно функционировать.
Оценка от ЕС
Совместным рабочим документом Восточного партнерства «20 ожидаемых достижений к 2020 году» предусматривается, что страны-участницы должны улучшить качество государственного управления, укрепляя институции и внедряя надлежащее управление. Украина, приняв в 2016 году «Стратегию реформирования государственного управления», задекларировала приверженность «Принципам государственного правления», разработанным SIGMA (Поддержка для совершенствования в области управления и менеджмента в процессе расширения ЕС). В свою очередь, Европейский Союз оказывает секторальную бюджетную поддержку Украине в реализации комплексного реформирования государственного управления.
«Принципы государственного управления» SIGMA определяют шесть ключевых направлений: стратегические основы реформирования государственного управления; формирование и координация государственной политики; государственная служба и управление человеческими ресурсами; подотчетность; предоставление услуг; управление публичными финансами и госзакупки. Фактически это эталон ЕС относительно надлежащего управления.
С 2015 года программа SIGMA провела комплексную оценку государственного управления на соответствие этим принципам в семи странах-кандидатах и потенциальных кандидатах на вступление в ЕС, а также в Молдове, Грузии и Украине. Результаты такой оценки определяют отправную точку в достижении цели – улучшении качества государственного управления, а также дорожную карту реформы. В случае Украины оценка проведена по запросу украинского правительства с применением методологии, которая используется для стран-кандидатов в члены ЕС, т.е. по более жестким критериям, нежели те, которые применяются к странам Европейской политики соседства. Результаты вызвали неоднозначную реакцию со стороны различных государственных институций и экспертной среды.
Оценка SIGMA четко констатировала, что «в целом Украина уже достигла значительного прогресса в реформировании некоторых сфер государственного управления», а в сентябре 2018 года ЕС принял решение об очередном транше секторальной бюджетной поддержки. В более чем половине показателей Украина получила три или больше баллов из пяти возможных. В то же время достижения почти отсутствуют по приблизительно двадцати процентам показателей. По мнению экспертов ЕС, показатели оценки Украины в целом выше оценок западнобалканских стран-кандидатов и потенциальных кандидатов на вступление в ЕС, которые уже давно пребывают в процессе реформирования. А по направлению «Государственная служба» Украина получила даже более высокие оценки, нежели названные страны. Результаты проведенной оценки приняты во внимание Кабинетом Министров Украины и взяты за основу при изменении «Стратегии реформирования государственного управления», которая была обновлена в декабре 2018 года.
Процесс пошел
Так какие же результаты усилий реформирования можем увидеть? Прежде всего, подтверждением определенного прогресса в ключевой реформе есть место Украины в некоторых авторитетных рейтингах. Так, улучшился рейтинг «Прозрачность формирования политики» – Украина поднялась на 34 позиции и занимает 65-е место в 2018 году в соответствии с Индексом глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (Global Competitiveness Index of World Economic Forum). На 23 позиции повысился рейтинг в глобальном Индексе открытых данных (Open Data Index) − и теперь страна занимает 31-е место.
Продолжается процесс реструктуризации министерств и внедрения в практику их работы соответствующих процедур анализа и формирования государственных политик. В Секретариате Кабинета Министров Украины и в десяти пилотных министерствах внедрены новые структуры аппарата. Среди прочего, созданы генеральные директораты политик, а также директораты стратегического планирования и европейской интеграции. Это позволяет постепенно избавлять министерства от несвойственных им функций управления государственным имуществом и предоставления административных услуг, рутинной работы по «управлению народно-хозяйственным комплексом», что было свойственно старой административной школе.
С 2018 года обязательной частью проектов решений правительства является так называемый прогноз влияния, в котором определяются целевые социальные группы и то, каким образом на их положение будет влиять решение в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Кроме того, в упомянутых государственных органах были введены 1300 должностей специалистов по вопросам реформ. Из них почти половина уже заполнены на основе открытых, прозрачных конкурсов, в которых приняло участие около 19 тыс. претендентов.
Специальная процедура набора «реформаторов» позволила привлечь на эти посты не только госслужащих с опытом, но и специалистов извне, которые владеют соответствующими компетенциями и имеют опыт работы в бизнесе и негосударственном секторе. На работу в новые генеральные директораты пришли выпускники ведущих зарубежных университетов стран ЕС и США, специалисты с опытом работы в аналитических центрах и инвестиционных компаниях, в известных неправительственных организациях и проектах, например, из Фонда «Таблеточки», Национальной антикоррупционной платформы, общественного проекта Factcheck–Ukraine и др.
Новый закон о государственной службе
С вступлением в 2016 году в силу нового закона о государственного службе фактически сделан колоссальный шаг по созданию профессиональной, стабильной, политически нейтральной государственной службы. Был внедрен институт государственных секретарей министерств. При приеме на государственную службу и продвижении по службе применяется исключительно конкурсный подход. А замещение должностей в высшем корпусе госслужбы происходит на основе конкурса, который проводит специально созданная Комиссия высшего корпуса государственной службы. Среди членов Комиссии 60% – представители организаций гражданского общества, включая профсоюзы и ассоциации работодателей. С 2018 года действует одно из усиленных требований к претендентам на замещение вакансий в высшем корпусе госслужбы, а именно: владение (на уровне не ниже А2) одним из иностранных языков – английским или французским. Каждому кандидату следует пройти соответствующее тестирование.
Новая философия государственной службы, соответственно, требует и новых подходов в управлении персоналом. Для этого во всех государственных органах были созданы соответствующие службы управления персоналом (HRM-подразделения) взамен существующих «кадровых управлений/отделов», которые фактически вели кадровую документацию, и не больше того. В 2019 году планируется запуск информационной системы управления персоналом HRMIS, которая предполагает функции для набора и учета прохождения государственной службы, оценки результатов служебной деятельности, профессионального обучения и начисления заработной платы.
Национальным агентством по вопросам государственной службы разработан портал управления знаниями, который будет своеобразным marketplace в системе профессионального обучения и развития государственных служащих. А для обеспечения большей прозрачности кадровых конкурсов запущен веб-портал вакансий www.career.gov.ua, который позволяет не только отслеживать существующие вакансии и объявленные конкурсы, но и подавать документы на участие в таких конкурсах в электронной форме с использованием электронной цифровой подписи. В 2018 году впервые действовал полный цикл оценивания результатов работы государственных служащих по установленным ключевым показателям эффективности (KPIs). Результаты оценивания легли в основу разработки государственными служащими индивидуальных программ профессионального развития, которые будут определять ежегодно, какие компетентности необходимо развивать и какие обучающие программы для этого будут использованы.
Запущена реформа системы заработной платы государственных служащих. С 2019 года действует жесткая схема, при которой 70% заработной платы – это постоянная составляющая, которая привязана к прожиточному минимуму, а 30% – это переменная (бонусная или премиальная) составляющая. Такой подход позволяет минимизировать субъективизм и предвзятость в установлении вознаграждения работы государственного служащего. При этом, согласно результатам независимого исследования Центра экономической стратегии «Реформа оплаты труда государственных служащих» (2017), Украина имеет конкурентоспособный уровень заработных плат госслужащих на местном уровне, хотя на центральном оплата труда остается пока ниже, нежели в частном секторе. Чтобы привлечь в госсектор высококачественных специалистов, прежде всего из числа молодежи, запущена национальная информационная кампания #НоваДержавнаСлужба (Новая Государственная Служба).
Админуслуги – онлайн
В зоне особого внимания пребывает система предоставления административных услуг. Фактически это та составляющая надлежащего государственного управления, качество которой прежде всего ощущают на себе плательщики налогов. В конце 2018 года Кабинет Министров Украины утвердил проект закона Украины «Об административной процедуре» и передал его на рассмотрение парламента. Это базовый закон, который определяет фактически новую политику в организации предоставления админуслуг. Кроме того, запущен Единый портал предоставления административных услуг, что позволяет гражданам получать значительную часть административных услуг в электронном формате. А это, в свою очередь, минимизирует коррупционную составляющую и значительно ускоряет время получения услуги. Одновременно, благодаря международной технической помощи, в стране расширяется сеть Центров предоставления административных услуг (ЦПАУ), которые действуют по принципу «единого окна», или «фронт-офиса». По состоянию на 2018 год, работало 775 ЦПАУ, которые предоставили 11 млн услуг. В среднем каждый день через все Центры предоставляется более 40 тыс. услуг физическим и юридическим лицам. По решению правительства действует Единый государственный портал открытых данных www.data.gov.ua Через него за все время его работы обнародовано более чем 27,5 тыс. наборов данных и зарегистрировано более 2 тыс. распорядителей таких наборов.
Испытание выборами
Наряду с успехами невозможно не обратить внимания на существующие вызовы в реформе государственного управления. Тем более что критическая оценка ситуации актуализируется в период вхождения Украины в зону политической турбулентности в период президентских и парламентских выборов в 2019 году. Ключевым вызовом остается то, что все изменения, особенно в системе государственной службы, не имеют еще достаточной устойчивости. Они еще должны пройти испытание изменением правительства, если таковое последует по результатам парламентских выборов. Собственно говоря, именно в конце 2019 года и будет четко видно, насколько государственная служба не подвержена политическим влияниям. Это касается как кадровых вопросов в высшем корпусе госслужбы, так и системы заработной платы, существования реформаторских должностей. Также вызывает обеспокоенность и отсутствие устойчивости финансирования имплементации реформы.
Следует обратить внимание на определенное внутреннее сопротивление системы реформам, что вполне очевидно. Свидетельством тому есть активизация действий новоизбранной Счетной палаты, которая пытается нивелировать зачастую достаточно спорными результатами аудиторских проверок значительную часть реформаторских программ и проектов. И, безусловно, система стратегического планирования и административная процедура, процедуры формирования государственных политик еще далеки от полноценного функционирования.
Следующие шаги ключевой реформы, коей является реформа государственного управления, должны быть более решительными. Остается только надеется, что Украина успешно пройдет зону электоральной турбулентности и уже в 2020 году сможет успешно подтвердить ожидаемые результаты. Реформа не может длиться бесконечно, иначе она может поглотить сама себя, так и не достигнув ожидаемого эффекта.
