Для экспертов, которые отслеживают динамику выполнения норм Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, важно увидеть, как новая команда планирует двигаться на этом треке. Важными индикаторами тут являются программы и кадровые решения в евроинтеграционной сфере. Первые шаги в этих направлениях пока что формируют смешанное чувство оптимизма и недопонимания стратегической линии новой команды.
Сентябрь можно считать полноправным стартом работы государственных институтов, сформированных в новой политической реальности − в условиях монопольного контроля исполнительной и законодательной ветвей власти представителями политической силы президента Владимира Зеленского. Именно сейчас можно давать отсчет полноценным ста дням работы новой команды. Верховная Рада Украины в условиях монобольшинства депутатов от политической партии «Слуга народа» избрала свое руководство, утвердила и распределила парламентские комитеты, запустила очень динамичный законодательный процесс. Правительство Алексея Гончарука провело необходимые кадровые замены и приступило к формированию программы на среднесрочную перспективу.
Неопределенные европейские ориентиры Верховной Рады Украины
Июльские досрочные выборы в Верховную Раду Украины привнесли необычные для политической истории факторы: формирование большинства депутатов на основе одной фракции. Депутаты от политической партии В. Зеленского «Слуга народа» («СН») получили 254 мандата, что позволило им полностью отказаться от формирования коалиции с другими фракциями политических партий. Однако это не добавило, к сожалению, ясности в программные приоритеты новой Верховной Рады с одной доминирующей политической силой. Во-первых, предвыборная программа политической партии «Слуга народа» является очень тезисной и комплементарной к политическим заявлениям президента, сделанным В. Зеленским во время президентской кампании и в первые месяцы его пребывания в должности главы государства. Учитывая тот факт, что темы европейской и евроатлантической интеграции ассоциировались с его политическим оппонентом на выборах Петром Порошенко, этим направлениям уделялось непропорционально мало публичного внимания. Это проявилось и в малой информативности предвыборной программы партии «СН». В контексте отношений с ЕС в выборном партийном манифесте декларируется принятие законов, которые являются важными в ходе имплементации «Соглашения об ассоциации Украины и Европейского Союза». Европейские нормы и форматы также указываются в программе, когда речь идет о децентрализации власти и создании префектур вместо государственных администраций. Во-вторых, поскольку по результатам выборов не сложилась коалиция фракций, а создано монобольшинство, то коалиционное соглашение, на которое рассчитывали эксперты, также не материализовалось. В парламентско-президентской модели коалиционное соглашение давало бы главные программные ориентиры среднесрочного плана развития страны, на основе которого должна строиться правительственная повестка дня и отдельные государственные программы и стратегии по секторам и направлениям. Идеалисты, к которым принадлежит и автор этого текста, публично предлагали руководству партии и фракции «Слуга народа» выйти с развернутой программой фракции с четким и детальным изложением перечня социально-экономических реформ, главных векторов развития внешней и внутренней политики государства. Аналогично с коалиционным соглашением, данный документ должен был быть положен в основу правительственной программы на пять лет. Увы, существование такого документа руководство партии посчитало нецелесообразным. Не добавили ясности и программные выступления нового главы Верховной Рады Украины Дмитрия Разумкова и первого заместителя Руслана Стефанчука на первом заседании новоизбранного парламента. Оба искусно обходили вниманием темы отношений с ЕС и НАТО, ограничиваясь внутриполитической повесткой дня. С учетом достаточно скудного упоминания о европейской и евроатлантической интеграции в предвыборной программе «Слуги народа» остается лишь гадать о роли интеграционных процессов в политическом видении доминирующей парламентской политической силы. Этот вопрос является отнюдь не праздным, учитывая тот факт, что именно от политической воли нового руководства будет зависеть динамика «евроинтеграционного пакета» законопроектов и их поддержка большинством депутатов.
Благодаря тому, что комитет ВРУ по интеграции с ЕС возглавила бывший вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции в правительстве В. Гройсмана, а ныне народный депутат от партии «Европейская солидарность» Иванна Климпуш-Цинцадзе, профильный парламентский комитет является одним из наиболее активных по рассмотрению законопроектов.
Кадровый оптимизм на европейском направлении
Немного успокоить чувство неопределенности относительно перспектив европейской интеграции смогли правительственные кадровые назначения. Новым премьер-министром Украины стал 35-летний Алексей Гончарук, ранее занимавший должности преимущественно в негосударственных структурах, связанных с консалтингом и предоставлением юридических услуг. Нужно отметить, что в бытность руководителем Офиса эффективного регулирования (BRDO) Алексей Гончарук неоднократно обращался к тематике правительственно-парламентского взаимодействия в контексте имплементации норм «Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС». Офисом даже был проведен аудит такого взаимодействия и выявлены болевые точки технического и процедурного характера, требующие устранения. Поэтому можно с уверенностью утверждать, что тематика новому главе правительства не в диковинку.
Вице-премьер-министром по вопросам координации европейской и евроатлантической интеграции назначен Дмитрий Кулеба, до этого занимавший пост главы Представительства Украины при Совете Европы. Уже первые заявления и шаги профильного вице-премьера показали нацеленность на продолжение стратегического курса на интеграцию в ЕС и НАТО. Похвальным является тот факт, что уже в первые дни на новой должности Д. Кулеба попытался наладить рабочие отношения с Комитетом ВРУ интеграции с ЕС, который возглавила Иванна Климпуш-Цинцадзе. На этой встрече было заявлено о полной преемственности работы на европейском и евроатлантическом треке в офисе нового вице-премьера. В контексте преемственности как нельзя кстати пришелся Transition Book, разработанный экспертами Правительственного офиса по вопросам координации европейской и евроатлантической интеграции. Документ содержит перечень достижений и задач на пути проложения имплементации «Соглашения об ассоциации» и «Годичной национальной программы Украина − НАТО» под эгидой Комитета «Украина − НАТО».
Внешнеполитическое ведомство прогнозировано возглавил Вадим Пристайко, карьерный дипломат высокого ранга, ранее исполнявший обязанности заместителя Офиса президента Украины. Именно в его программном выступлении перед депутатами Верховной Рады Украины при назначении на должность недвузначно прозвучали европейская и евроатлантическая интеграция как приоритеты внешней политики Украины.
В актив новой «проевропейской» правительственной команды можно отнести также Тимофея Милованова, министра экономического развития, торговли и сельского хозяйства, а также его заместителя Тараса Качку, торгового представителя Украины. В целом новый министерский состав в своем большинстве знаком в той или иной степени с вопросами европейской интеграции.
Амбициозная пятилетка для правительства
Однако оптимизм по поводу нового руководства Кабмина должен пройти первый тест на отображение ожиданий в программе правительства. Согласно нормам закона, новое правительство должно предоставить программу в течение 30 дней с момента утверждения состава правительственной команды. Такой звоночек прозвенел для Алексея Гончарука в конце сентября. В условиях отсутствия развернутой программы парламентского монобольшиства относительно приоритетов дальнейшего общественно-политического и социально-экономического развития страны не совсем была понятна основа для построения программы Кабмина. Кроме того, в выступлениях самого премьер-министра чувствовалась желание продемонстрировать преобладание внутренней повестки реформ в экономической сфере над вопросами евроинтеграции. Доходило иногда до сознательного умалчивания о том, что часть внутренней работы над социально-экономическими реформами является составляющей частью нашей домашней работы по имплементации «Соглашения об ассоциации». 29 сентября Кабмин согласовал программу на своем заседании, а 4 октября за программу правительства проголосовало 236 народных депутатов, что обеспечило команде А. Гончарука годичный иммунитет на реализацию запланированного. Программа нового правительства явно отличается от форматов планирования предшественников. Главной особенностью является пятилетний горизонт построения целей и путей их достижения. Сам документ сформирован на основе программно-целевого планирования и, как говорит сам глава правительства, ориентирован на человека. Ключевыми целями на пятилетку определены: рост экономики Украины (ВВП) на 40%; привлечение $50 млрд прямых иностранных инвестиций; обеспечение позитивного демографического тренда; создание 1 млн рабочих мест; развитие инфраструктуры; уменьшение уровня загрязнения окружающей среды по крайней мере на 20%. Позитивом является наличие увязки общественного и экономического развития с европейским треком. К примеру, человекоориентированность и евроинтеграция в программных декларациях соединены таким образом, что «правительство будет исходить из того, что интеграция Украины в Евросоюз окончательно определена принадлежностью Украины к семье европейских народов и подтверждена Революцией Достоинства, а конечным бенефициаром интеграции является гражданин Украины». Программа содержит ряд целей, связанных с евроинтеграционным направлением в отдельных секторах, закрепленных за различными ведомствами. Особенно полно это проявилось в разделе Министерства экономического развития, торговли и сельского хозяйства. Однако наиболее важным является то, что документ содержит специальный раздел «Европейская и евроатлантическая интеграция», где присутствуют две глобальные цели: а) Украина соответствует критериям членства в Европейском Союзе; и б) Украина соответствует принципам и критериям, необходимым для получения членства в НАТО.
Евроинтеграционный вектор в программе имеет два показателя эффективности. Правительство А. Гончарука будет стремиться за пять максимально приблизить Украину к экономическим критериям вступления в ЕС (Копенгагенские критерии), а также интегрировать нашу страну в общее экономическое, энергетическое, цифровое, правовое и культурное пространство. Главным инструментом достижения указанных показателей является прогресс во всех секторальных реформах, предусмотренных «Cоглашением об ассоциации». В свою очередь, это предусматривает внедрение в законодательство Украины до 80% актов ЕС, указанных в соглашении.
«Экономизация внешней политики» в этом разделе фокусируется на росте прямых инвестиций со стран ЕС и увеличении финансовой помощи Европейского Союза Украине.
Интересным направлением, отмеченным в программе, является регионализация евроинтеграции, что предусматривает создание соответствующей институциональной базы (областных офисов евроинтеграции), направленной на приближение к гражданам на местах благ от реализации образовательных, культурных, экономических проектов.
Ну, и немаловажно, что благодаря возможности полноценного использования преимуществ свободного движения людей, товаров, услуг и капитала между Украиной и ЕС ожидается последовательный рост общественной поддержки европейской интеграции Украины. В то же время программа нового правительства подвергается критике со стороны оппозиции как в целом, так и в части евроинтеграционного содержания. На уровне общего восприятия программный документ команды А. Гончарука, изобилуя человекоориентироваными индикаторами, не всегда дает ответ относительно ресурсного и институционального базиса для их достижения. Некоторые индикаторы являются амбициозными, не сказать завышенными, в то время как другие не учитывают уже достигнутых или необходимых параметров.
В евроинтеграционном блоке представители оппозиционных сил указывают на отсутствие приоритетов, которые были одобрены во время нескольких последних саммитов Украина − ЕС. Речь идет, прежде всего, об интеграции в цифровой и энергетический рынки, интегрированное управления границами.
Заключение
В любом случае необходимо понимать, что программа призвана продемонстрировать стратегию работы правительственной команды, определить задачи и цели наряду с индикаторами их достижения. Более детальную информацию можно ожидать на уровне подготовки планов действий правительства в годичном разрезе. Позитивным можно на данный момент указать наличие специального раздела о европейской и евроатлантической интеграции, а также значительное количество секторальных целей и индикаторов, связанных с имплементацией «Соглашения об ассоциации». Из рисков необходимо указать взятые ускоренные темпы подготовки законодательных актов, что порой негативно сказывается на качестве законопроектов и отсутствии предварительных консультаций с общественностью. Тут целесообразно было бы возобновить практику подготовки Кабмином и парламентом дорожных карт приоритетных законодательных актов в контексте имплементации «Соглашения об ассоциации», а их законодательное прохождение сопровождать широкими консультациями. Также, несмотря на значительное количество голосов за правительственную программу, не может не вызывать обеспокоенность текущая оппозиционность парламентских партий с четкой «проевропейской» позицией. Правительственной команде и руководству фракции «Слуга народа» желательно предложить механизмы взаимодействия с такими партиями, как «Европейская солидарность», ВО «Батькивщина», а также «Голос». Одним из инструментов могло бы стать включение оппозиционных депутатов в проекты по мониторингу выполнения «Соглашения об ассоциации» и подготовке аналитических обзоров о прогрессе европейской интеграции.
