Український кейс не може бути ідентичним за своїм шляхом до приєднання Швеції та Фінляндії, але досвід цих країн може бути використаний та наслідуваний, але з певними особливостями. Україна має як додаткові аргументи відповідно до вимог щодо кандидатства, так і слабкі місця.
ПРОЦЕДУРА НАДАННЯ ПЛАНУ ДІЙ ЩОДО ЧЛЕНСТВА (ПДЧ)
Північноатлантичний (Вашингтонський) договір 1949 року, який залишається основним документом НАТО, має наступні вимоги щодо членства нових держав, зазначені у статті 10: «Сторони можуть за одностайною згодою запросити приєднатися до цього Договору будь-яку іншу європейську державу, здатну втілювати у життя принципи цього Договору і сприяти безпеці у Північноатлантичному регіоні. Будь-яка запрошена таким чином держава може стати Стороною у цьому Договорі шляхом передачі свого документа про приєднання на збереження урядові Сполучених Штатів Америки».
Основні норми та принципи розширення НАТО були зафіксовані у документі під назвою «Study on Enlargement» у 1995 році, на якій досі посилаються всі документи щодо розширення Альянсу. Варто звернути увагу на наступні статті цього документу:
Стаття 6 – «Держави, які мають етнічні суперечки або зовнішні територіальні суперечки, включаючи іредентистські претензії або внутрішні юридичні суперечки повинні вирішити ці суперечки мирним шляхом відповідно до принципів ОБСЄ. Вирішення таких суперечок буде фактором, який впливає на те, чи запрошувати державу приєднатися до Альянсу».
Стаття 7 – «… Розширення буде відбуватися через поступовий, розважливий та прозорий процес, який буде включати діалог з усіма зацікавленими сторонами. Не існує зафіксованого або жорсткого переліку критеріїв для запрошення нових членів приєднатися до Альянсу. Питання розширення будуть вирішуватися в кожному окремому випадку індивідуально, і деякі країни можуть отримати членство раніше за інших. Нові члени не повинні бути прийнятими або виключеними на основі їх належності до якоїсь категорії або групи».
План дій щодо членства як окрема процедура, що передує членству у Північноатлантичному Альянсі, був затверджений на Вашингтонському саміті у 1999 році. Текст відповідного документу не містить посилання на обов’язковість такої процедури для майбутнього членства. Більше того, варто звернути увагу на наступні моменти:
- ПДЧ представлений як «програма заходів для сприяння державам-кандидатам в їх підготовці до можливого майбутнього членства». Подальший текст також підтверджує саме дорадчий характер ПДЧ, коли особливо підкреслюється, що він не є переліком умов для членства. Білий дім також підкреслював цей дорадчий характер у своїх поясненнях щодо застосування ПДЧ – «ПДЧ є цільовою програмою для аспірантів, розробленою для допомоги побудові дорожньої карти майбутнього членства, шляхом пропонування активною поради, допомоги та практичної підтримки для посилення кандидатур».
- Будь-які рішення та реформи є національним, і беруться країною аспірантом фактично в односторонньому порядку на добровільній основі.
- Країни аспіранти можуть обрати ті реформи, які найкраще підходять саме ним – «Програма пропонує аспірантам перелік дій, з яких вони можуть обрати ті, які вважають найбільш цінними для допомоги в її підготовці».
- Членство не є автоматичним результатом виконання ПДЧ: «Участь у ПДЧ, яка буде відбуватися на основі самодиференціації, не несе за собою будь-яких часових рамок для будь-якого рішення або гарантії майбутнього членства. Програма не може вважатися переліком критеріїв до членства».
- Фактичний опис ПДЧ відповідає структурі та принципам РНП.
Декларація Пражського саміту (2002) вже має чіткі посилання на ПДЧ як один з інструментів допомоги з боку Альянсу країнам, які прагнуть членства – Болгарії, Естонії, Латвії, Литві, Румунії, Словаччині, Словенії, а також Албанії та КЮР Македонії.
Первинно ПДЧ передбачався не як основна вимога на шляху до членства, а як інструмент допомоги країнам аспірантам. Більшість документів, які характеризують параметри ПДЧ та роз’яснення до них визначають дорадчий характер цього документу, визнають, що його введення стало реакцією на процес вступу країн у 1990х, які потребували поради та зворотного зв’язку. Тобто характеризують його саме як допоміжний, а не обов’язковий документ, більше того, наполягаючи на його національному характері.
Декларація Ризького саміту (2006) змінює цю риторику, але залишає невизначеність у формулюванні. У статті 29 говориться, що «Дотримуючись нашої обіцянки залишати двері Альянсу відкритими для вступу додаткових членів Альянсу у майбутньому, ми знову стверджуємо, що двері НАТО залишаються відкритими для нових членів у Європі згідно зі статтею 10 Північноатлантичного договору. План дій щодо набуття членства (ПДЧ) є важливим етапом у підготовці країн до можливого членства в НАТО. Усі демократичні європейські країни можуть бути кандидатами на участь у ПДЧ або вступ до НАТО згідно з рішенням ПАР на кожному відповідному етапі, відповідно до досягнень цих країн щодо виконання критеріїв Північноатлантичного договору». Невизначеність полягає в «АБО», яке використовується у описі процедури. Фактично цей текст визнає, зо за рішенням Північноатлантичної Ради може бути наданий і ПДЧ і рішення про статус кандидата.
Хартія про особливе партнерство Україна-НАТО (1997) була прийнята за 2 роки до представлення механізму ПДЧ, тому не має посилань на цей механізм. Водночас, інший базовий документ двосторонніх відносин План дій Україна-НАТО (2002), який має за мету «визначення стратегічних цілей і пріоритетів України для досягнення її мети повної інтеграції у євроатлантичні структури безпеки» лише визначає принципи та механізми Щорічних цільових планів (попередник річних національних програм), які повинні сприяти євроатлантичній інтеграції України, але навіть не згадує ПДЧ. Так само не містить згади про ПДЧ й Декларація про доповнення Хартії про особливе партнерство (2009).
Декларація Бухарестського саміту (2008), яка стала визначальним документом на наступні 15 років щодо визначення політики «відкритих дверей» для України та Грузії, вже має чітке вказування на ПДЧ, зокрема «ПДЧ буде наступним кроком для України та Грузії на їх шляху до членства. Сьогодні ми чітко заявляємо, що ми підтримуємо заявки цих країн щодо ПДЧ. Таким чином ми розпочнемо період інтенсивної взаємодії з ними на високому політичному рівні з метою розгляду питань, пов’язаних з їхніми зверненнями щодо ПДЧ, які залишаються невирішеними. Ми звернулись до міністрів закордонних справ з проханням зробити першу оцінку прогресу на їх зустрічі в грудні 2008 р. Міністри закордонних справ мають повноваження приймати рішення щодо ПДЧ для України та Грузії» (ст. 23). У наступні роки, саме на цей документ посилаються офіційні особи Альянсу, поряд з рішенням 1999 року, наголошуючи на необхідності ПДЧ для України. Водночас, Декларація не є юридично зобов’язуючими документом, відповідно не може вважатися головним аргументом для виконання процедури.
ДОСВІД ШВЕЦІЇ ТА ФІНЛЯНДІЇ
Нейтральні Швеція та Фінляндія мали тісний досвід активної взаємодії з Альянсом, незважаючи на свій нейтральний статус. Обидві були членами Партнерства заради миру та мали з 2014 року статус партнерів розширених можливостей, брали участь в операціях та місіях НАТО за кордоном. Але питання щодо членства ніколи не підіймалось до весни 2022 року. У квітні обидві держави розпочали процес консультацій в середині країни та з союзниками та у травні надали відповідні листи щодо бажання набути статус членів.
Мадридська декларація (2022) у статті 18 визнала таку перспективу та затвердила запрошення – «Ми підтверджуємо політику відкритих дверей НАТО. Сьогодні ми вирішили запросити Фінляндію і Швецію стати членами НАТО і погодились підписати Протоколи про вступ. При будь-якому вступі до Альянсу надзвичайно важливо належним чином розв’язати легітимні питання безпеки усіх членів Альянсу. Ми вітаємо підписання з цією метою тристороннього Меморандуму між Туреччиною, Фінляндією і Швецією. Вступ Фінляндії і Швеції надає їм більше безпеки, робить НАТО сильнішою і євроатлантичний регіон більш захищеним. Безпека Фінляндії і Швеції має безпосереднє значення для Альянсу, в тому числі під час процесу вступу».
Вже 5 липня Протоколи про приєднання були підписані і відправлені на ратифікацію всім країнам-членам НАТО. При чому ця процедура була пройдена в рекордні терміни. Головним питанням експертів залишалось, чи можливо надати членство без ПДЧ. Заслуговую на увагу, що на політичному рівні, питання ПДЧ навіть не піднімалось. Всі первинні заяви відразу говорили про якнайшвидший вступ та готовність цих держав.
Фактично, досвід Швеції та Фінляндії підтвердив виключно політичний характер рішення щодо запрошення до членства та юридично не зобов’язуючий характер механізму ПДЧ як обов’язкового кроку перед набуттям членства. Водночас, постійне посилання на той факт, що їх вступ додасть до та зміцнить європейську безпеку, а їх рівень демократичного врядування відповідає найкращим практикам, підтверджують першочерговість саме цих наративів, які є незмінними з 1949 року.
ВПЛИВ СТАТУСУ ПАРТНЕРА РОЗШИРЕНИХ МОЖЛИВОСТЕЙ
Формально статус партнера розширених можливостей не надає жодних переваг щодо майбутнього членства. Серед 6 учасників цього формату, який так і не набув формального закріплення, відразу були присутні 2 нейтральні країни, Швеція та Фінляндія, які на той час (2014 рік) не прагнули членства навіть у перспективі, а також 2 країни глобального партнерства, Австралія та Йорданія, які юридично не мають можливості стати членами НАТО, оскільки не є європейськими.
Інтродукція статусу Партнера розширених можливостей у 2014 році стала виключно політичним рішенням заохочення окремих партнерів, підвищення їх політичного статусу, виокремлення на фоні інших партнерів. Відразу зазначалось, що це не є кроком наближення до членства. Більше того, нова стратегічна концепція НАТО, затверджена у 2022 році, взагалі не має посилання на цей формат.
Водночас, окремі елементи посиленої співпраці, як то можливість участі у всіх навчаннях Альянсу, обмін чутливою розвідувальною інформацією, наявність представників України на посадах в структурах НАТО – можуть бути використані у якості аргументів щодо наявної взаємосумісності та формальної інтеграції. Такі відсилки, зокрема, присутні у різних національних документах країн-членів та Швеції й Фінляндії щодо приєднання.
Між тим, всі наявні актуальні документи щодо членства, підкреслюють участь у Програмі партнерство заради миру, як необхідного кроку – «Активна участь у Партнерстві заради миру буде відігравати важливу роль в процесі еволюції розширення НАТО». Участь в ПЗМ підкреслюється і в протоколах щодо затвердження членства Фінляндії та Швеції.
ВИСНОВКИ
Український кейс не може бути ідентичним за своїм шляхом до приєднання Швеції та Фінляндії, але досвід цих країн може бути використаний та наслідуваний, але з певними особливостями. Україна має як додаткові аргументи відповідно до вимог щодо кандидатства, так і слабкі місця.
- Доцільно аргументувати позицію тим фактом, що обов’язковість ПДЧ не є закріпленою в офіційних документах НАТО, а всі первинні роз’яснення щодо запровадження цього механізму підтверджують його дорадчу функцію, а не обов’язкову умову, що, зокрема, підтверджено і випадком Швеції та Фінляндії. Теж саме вже лунає в інтерв’ю американських дипломатів, але це є позицією 1 з 30 країн-членів.
- Україні варто наполягати на тому, що за своєю суттю, формою та механізмами РНП є фактично ідентичною до ПДЧ, отже цей процес Україною проходився безвідносно до назви документу.
- Країни, які отримували ПДЧ мали на меті через консультації та затверджений перелік реформ наблизитися до стандартів НАТО, ринкової економіки та належного рівня врядування. Аргументи щодо швидкого приєднання Швеції та Фінляндії були, що ці країни вже відповідають зазначеним категоріям. Україна, отримавши статус кандидата ЄС, маючи багаторічній досвід співпраці з НАТО щодо взаємосумісності та останніх рішень щодо повного переходу на натівські стандарти озброєння – також може відповідати цим критеріям.
- У поясненнях щодо ПДЧ та членства значна увага приділялась питанням участі в Програмі партнерства заради миру та операціях НАТО. Цей аргумент використовувався і в дискусіях щодо членства двох скандинавських держав. Україна також є активним учасником ПЗМ і брала участь у всіх минулих та існуючих операціях та місіях Альянсу, на що варто робити наголос на додаток до забезпечення європейської безпеки через стримування російської агресії.
- Найскладнішим аргументом є відповідність вимозі вкладу в європейську безпеку, який є єдиною незмінною вимогою з 1949 року. Питання російської агресії актуалізувало цей індикатор. Саме на додатковій вазі та спроможностях Швеції та Фінляндії у захисті від російської агресії та зміцненні європейської безпеки наполягають у більшості пояснювальних записок до ратифікаційних подань у національних парламентах країн-членів. У випадку України, це питання стає політичним та викликає дихотомію, оскільки, з одного боку, визнається її внесок у зміцнення та захист європейської безпеки, а з іншого, активні бойові дії та наявний прямий конфлікт вважаються безпосереднім ризиком. Питання Криму, незважаючи на невизнання його незаконної агресії всіма країнами-членами НАТО, тим не менш вже з’являлось і буде продовжувати з’являтися як приклад територіальної невизначеності, а отже невідповідності вимоги, визначеній у ст.6 Study on Enlargement. У випадку Фінляндії, не зважаючи на розгорнутий кордон і минулі «територіальні суперечки» з СРСР, вважається, що це питання давно вирішено.
У рамках проекту Ради зовнішньої політики «Українська призма» – «Ukraine-NATO: Enhanced level» за підтримки Представництва НАТО в Україні