Геннадій Максак, виконавчий директор РЗП «Українська призма»
Еволюція багатостороннього інституційного виміру СхП (2009-2019)
Базовий інституціональний вимір багатосторонньої співпраці в рамках політики Східного партнерства ЄС був закладений ще у Декларації інавгураційного Саміту Східного партнерства в Празі у 2009 р. Зокрема, в документі згадується, що багатосторонній механізм СхП: буде діяти на основі спільних рішень Європейського Союзу та держав-партнерів; створить форум для обміну досвідом щодо успіху партнерів у реформах та модернізації; сприятиме напрацюванню спільних позицій та ініціатив; посилюватиме зв’язки між державами-партнерами; стане майданчиком для дискусій щодо майбутнього розвитку Східного партнерства. Багатосторонній формат також мав створити системні передумови для законодавчого та регуляторного наближення партнерів до ЄС. Важливими особливостями Східного партнерства було запровадження принципів кондиціональності та диференціації (conditionality and differentiation), а також реалізація цієї політики у доповнення до існуючих двосторонніх треків співпраці Євросоюзу з кожною з країн-партнерів.
В організаційно-інституційному форматі запроваджувались зустрічі голів держав та урядів Східного партнерства щодва роки (саміти СхП), а також зустрічі міністрів закордонних справ щороку.
Міжурядовий вимір багатосторонньої співпраці формувався довкола роботи чотирьох платформ: 1. Демократія, належне урядування та стабільність; 2. Економічна інтеграція та наближення до секторальних політик ЄС; 3. Енергетична безпека; 4. Контакти між людьми. Зустріч міжурядових платформ відбувалась два рази на рік, за участі представників інституцій Європейського Союзу, урядових структур держав ЄС та СхП, запрошених інституцій. Секторальна робота відбувалась на рівні окремих тематичних панелей. За результатами діяльності платформ проходило звітування під час зустрічей міністрів закордонних справ або інших профільних міністерств СхП.
Празький саміт 2009 року також заклав підвалини діяльності Парламентської асамблеї ЄВРОНЕСТ (EURO-NEST PA) та Форуму громадянського суспільства Східного партнерства. Важливим моментом також стала широка міжсекторальна залученість заінтересованих сторін до роботи інституцій Східного партнерства[1].
У подальшому архітектура багатосторонньої співпраці доповнилась Конференцією регіональних та місцевих органів влади СхП (CORLEAP), а також Бізнес-форумом Східного партнерства.
За час роботи вказаних багатосторонніх майданчиків, а також з урахуванням політичних трансформацій у регіоні Східного партнерства стали помітними слабкі місця у роботи зазначеного виміру СхП. Зокрема, небажання Євросоюзу визнавати перспективу членства в ЄС за трьома державами-партнерами, які заявляли про такі амбіції, а також наявність значних політичних розбіжностей у позиціях шести партнерів призводили до послаблення вироблення спільних позицій. Декларації самітів, які можна вважати головними політичними дороговказами розвитку СхП, мали вигляд рафінованих маніфестів з малозмістовною дипломатичною мовою, що не дозволяло розгледіти реальні обриси східного виміру Європейської політики сусідства. Особливо різниця між очікуваннями партнерів та пропозицією з боку ЄС проявилася після російської агресії в Україні.
Загалом багатосторонній формат був не надто цікавим для переважної більшості держав-партнерів, оскільки за динамікою та ресурсним наповненням значно програвав двосторонньому рівню співпраці з ЄС.
Підписання угод про асоціацію з ЄС для України, Молдови та Грузії в 2014 р. стало додатковим мотивуючим фактором для посилення інтеграційних процесів, що природньо вплинуло на посилення неформального розподілу держав-партнерів на два табори в залежності від рівня співпраці з ЄС: три «асоційовані» та решта партнерів з диференційованим рівнем участі. У свою чергу, це вплинуло на подальше зменшення ефективності діяльності інституційної бази СхП, яка розрахована виключно на всі шість партнерів.
У 2015 р. ЄС ініціював перегляд основ і механізмів Східного партнерства. Попри широкий експертний дискурс щодо необхідності реформування неефективного інституційного підходу й надання додаткових можливостей для лідерів інтеграції, загальний підхід залишився незмінним щодо інклюзивності багатостороннього виміру. Втім, спроба посилити політичну привабливість багатостороннього формату для держав-партнерів з боку ЄС мала місце в 2016-2017 рр., коли у Брюсселі було напрацьовано Спільний робочий документ «Східне Партнерство − 20 досягнень до 2020 року: фокусуючись на головних пріоритетах та реальних результатах» (вперше був оприлюднений у грудні 2016 р., а оновлений у червні 2017 р.).
У документі презентовано новий підхід до багатосторонньої архітектури, який мав відобразити нові 4 пріоритети та 20 тематичних досягнень Східного партнерства. Зважаючи на існуючу практику зустрічей на високому рівні, до політичного рівня прийняття рішень у СхП − окрім самітів (зустрічей голів держав та урядів) і зустрічей міністрів закордонних справ − також зазначили галузеві зустрічі міністрів (sector-specific ministerials) та неформальні діалоги партнерства (Informal Partnership Dialogues). Для політичного спрямування міжурядових платформ і панелей запроваджувалась нова форма зібрань − зустрічі посадовців високого рівня (Senior Officials Meeting). Самі ж платформи були переформатовані відповідно до нових пріоритетів, а кількість панелей зменшено і сфокусовано на темах, що відповідають цілям у рамках нового документу «Східне Партнерство − 20 досягнень до 2020 року…»[2].
Восени 2017 р. на Саміті Східного партнерства у Брюсселі вищезазначені 20 цілей Східного партнерства були офіційно запропоновані в декларації саміту як дорожня карта побудови відносин між ЄС та державами-партнерами на період до 2020 р. Тут також варто зазначити, що на рівні Європейського парламенту була зроблена політична спроба запропонувати диференціацію та посилення співпраці у рамках Східного партнерства (ініціатива СхП+)[3]. Однак у спільному документі саміту знайшла своє відображення лише пропозиція щодо проведення спільних консультацій чи дискусій ЄС з трьома країнами-підписантами угод про асоціацію щодо прогресу в імплементації УА та ПВЗВТ[4]. «Асоційованим» країнам вдалося операціоналізувати цей формат неформальних консультацій.
У березні 2018 р. Європейський Союз офіційно перезапустив багатосторонній механізм співпраці відповідно до рішень Саміту СхП 2017 року та 20 цілей до 2020 року. Поточна робота багатосторонніх майданчиків Східного партнерства відбувається у запропонованому вигляді з урахуванням епідеміологічних особливостей. Фізичний черговий саміт на рівні голів держав та урядів СхП неодноразово переносився з першої половини 2020 року. В липні 2020 р. була проведена відеоконференція на рівні голів держав та урядів СхП, якій передувала підготовча зустріч онлайн на рівні міністрів закордонних справ.
Нові ініціативи та пропозиції щодо реорганізації інституційної рамки СхП (2019-2021)
У травні 2019 р. відзначалась десята річниця з моменту започаткування політики Східного партнерства. Беручи до уваги ювілейну дату, низка членів ЄС запропонували окремі ініціативи, спрямовані на посилення інституційної співпраці в рамках східного виміру Європейської політики сусідства. Наприклад, у травні 2019 р. міністр закордонних справ Республіки Польща Я. Чапутович у своїй програмній статті запропонував інституціоналізацію як один з важливих принципів розвитку політики СхП. Було презентовано ідею створення секретаріату СхП, який би опікувався питаннями координації роботи платформ, виробленням спільної позиції. Секретаріат міг би знаходитись у Брюсселі, а дипломати з держав-партнерів могли б відряджатись для роботи в ньому. Ще одним запропонованим нововведенням було запровадження головування шести партнерів СхП щорічно на ротаційній основі, що дало б змогу посилити координацію з трійкою держав, головуючих у Раді ЄС, а також підвищити вплив на формування порядку денного зустрічей високого рівня[5]. Хоча польському дипломату не йшлося про запровадження диференційованих механізмів інституціоналізації, позитивним було бажання посилити політичний інтерес партнерів у формуванні політики сусідства ЄС. Втім, необхідно відмітити, що польські пропозиції не знайшли особливого відгуку серед членів ЄС та партнерів.
Ще однією цікавою ініціативою, яка власне відображає диференційований підхід, є неофіційний позиційний документ литовської делегації в Європейській народній партії «Стратегія Тріо 2030», оприлюднений у жовтні 2019 р. Вказана пропозиція вбачає перспективним запровадження «Процесу Тріо» щодо України, Грузії та Молдови за зразком «Берлінського процесу» (2014), який сприяв наближенню країн Західних Балкан до ЄС. При цьому, в документі пропонується, що ЄС має сприяти підтримці трьох країн з боку дружніх держав-членів ЄС. У цьому контексті йдеться про створення Групи підтримки ЄС для Тріо з числа держав, які братимуть участь у щорічних самітах лідерів (Annual Leaders’ Summit). Україна, Грузія та Молдова матимуть можливість приєднатись до головних політик ЄС у сфері МСБ, доступу до внутрішнього ринку, цифрового порядку денного, інвестицій, інфраструктурних проектів тощо.
У квітні 2020 р. Парламентська асамблея ЄВРОНЕСТ ухвалила резолюцію, в якій закликала Євросоюз прийняти «Стратегію Тріо Плюс 2030». Серед іншого вказується, що до аналогічних умов співпраці з ЄС також може бути долучена Вірменія у форматі «Тріо +1», зважаючи на значні демократичні процеси в країні[6].
Перспективи диференціації в рамках багатостороннього формату СхП
Пандемія коронавірусу внесла свої корективи у проведення політичних заходів СхП найвищого рівня. Саміт, який за нормальних умов мав відбутися в червні 2020 р. за головування Хорватії в Раді ЄС, спочатку був перенесений на час головування Португалії у березні 2021 р. , а нині відомо про його чергове перенесення на осінь 2021 р.
Крім організаційних рішень щодо перенесення, спровокованих пандемією, додалися негативні політичні трансформації, що відбулися у країнах регіону в другій половині 2020 р. (політичні кризи в Білорусі, Грузії та Молдові, азербайджансько-вірменська війна). Такі прояви не створюють позитивне тло для формування перспективного порядку денного чергового саміту СхП.
Однак доволі позитивно можна оцінити численні спроби очільників зовнішньополітичних відомств України, Грузії та Молдови протягом 2018-2021 рр. формувати спільну позицію щодо визначення нового горизонту Східного партнерства та його фінансових рамок. Міністри закордонних справ трьох країн неодноразово готували спільні листи з пропозиціями щодо врахування інтересів «асоційованих» партнерів при підготовці нових цілей та інструментів СхП після 2020 р.
Зважаючи на перенесення саміту на другу половину 2021 р. (з високою ймовірністю подальшого перенесення) для трьох країн створюється додаткове вікно можливостей щодо адвокатування своїх позицій у ході комунікації з окремими членами ЄС та європейськими інституціями.
Рекомендації
Урядам України, Грузії та Молдови:
- Розширення тематичного спрямування неформальних та формальних міністерських консультацій трьох «асоційованих» партнерів з членами ЄС та європейськими інституціями. Формат, запроваджений на саміті СхП у 2017 р., довів свою важливість і практичну значущість на прикладі питань, пов’язаних з торговими режимами ПВЗВТ.
- Подальша інституалізація безпекового виміру СхП, у тому числі й створення окремої міжурядової платформи, може принести додаткові безпекові дивіденди для України, Грузії та Молдови, а також інших країн-партнерів. З цією метою доцільно провести консультації з дружніми країнами-членами ЄС щодо ініціювання посилення багатосторонньої інфраструктури Східного партнерства.
- Формат, передбачений пропозицією «Стратегія Тріо Плюс 2030» є позитивним прикладом диференційованого підходу, який може сприяти поглибленню інтеграції «асоційованих» партнерів з ЄС. Урядам трьох країн у спільних комунікаціях варто наголошувати на запровадженні симетричних підходів щодо держав Західних Балкан та лідерів Східного партнерства.
Європейському Союзу:
- Окремим змістовно доповненим компонентом нової дорожньої карти досягнень СхП має стати посилення економічних та соціокультурних зв’язків між країнами-партнерами з розробкою програм транскордонної співпраці. Позитивно зарекомендували себе Програми територіальної співпраці СхП (Україна-Молдова, Україна-Білорусь, Грузія-Вірменія та Грузія-Азербайджан). На експертному рівні напрацьовані рекомендації щодо поліпшення роботи вказаних програм та розширення спектру співпраці між країнами-партнерами.
- Звіт щодо верховенства права у країнах ЄС запропонував практичний методологічний інструмент, який може бути інкорпорований в оцінку стану з верховенством права у країнах СхП. Фінансова підтримка ЄС на досягнення інших цілей та пріоритетів СхП до 2025 р. має бути пов’язана з виконанням критеріїв правочинності.
Матеріал підготовлено в рамках проекту «Україна та Східне партнерство: бачення 2025», який реалізується Радою зовнішньої політики «Українська призма» та Комітетом Верховної Ради України з питань інтеграції України з Європейським союзом за фінансової підтримки Фонду Конрада Аденауера. Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково збігається з позицією Фонду Конрада Аденауера.
[1]Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit Prague, 7 May 2009, Brussels, 7 May 2009, https://www.consilium.europa.eu/media/31797/2009_eap_declaration.pdf
[2] Eastern Partnership – 20 Deliverables for 2020 Focusing on key priorities and tangible results, Brussels, 9.6.2017, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/eap_20_deliverables_for_2020.pdf
[3] European Parliament recommendation of 15 November 2017 to the Council, the Commission and the EEAS on the Eastern Partnership, in the run-up to the November 2017 Summit (2017/2130(INI)), https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2017-0440_EN.html
[4] Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit (Brussels, 24 November 2017), Brussels, 24 November 2017, https://www.consilium.europa.eu/media/31758/final-statement-st14821en17.pdf
[5] Нові можливості для Східного партнерства: стаття голови МЗС Польщі, 13 травня 2019, https://www.eurointegration.com.ua/articles/2019/05/13/7096093/
[6] Resolution by the Euronest Parliamentary Assembly on the future of the Trio Plus Strategy 2030: building a future of Eastern Partnership, (2020/C 134/05), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:22020P0424(05)&rid=4