За декілька тижнів виповниться 15 років з моменту, як Рада ЄС підтримала пропозицію Польщі та Швеції про створення Східного Партнерства. Сама ініціатива минулого місяця відзначила свої 14-річчя.
Сьогодні регіон Східного Партнерства, як і сама політика, переживає серйозні випробування через війну Росії проти України та інші соціальні й безпекові виклики. На фоні цих проблем, а також здобуття Україною та Молдовою статусу кандидата на вступ до ЄС, ініціатива потребує переосмислення. Проте вона відіграла значну роль у поліпшенні відносин країн регіону з ЄС.
У черговому огляді ініціативи Ad Fontes, Ad Europa Рада зовнішньої політики «Українська призма» у партнерстві з FES-Ukraine розповість про здобутки та перспективи Східного Партнерства.
Окреслення туманних перспектив?
Східне Партнерство – ініціатива, спрямована на посилення співпраці із країнами на східному фланзі Політики сусідства ЄС. Вона передбачає зміцнення відносин, просування демократії, стабільності та процвітання, а також сприяння тіснішим зв’язкам ЄС з Азербайджаном, Білоруссю, Вірменією, Грузією, Молдовою та Україною. У практичному вимірі досягнення цих цілей мали забезпечувати постійний діалог і програми держав із Брюсселем, з акцентом на політичну асоціацію, економічну інтеграцію, мобільність людей, енергетичну безпеку та посилення секторальної взаємодії.
Формат народився у травні 2008 року, коли міністри закордонних справ Польщі та Швеції Радослав Сікорський і Карл Більдт від імені своїх держав запропонували колегам із ЄС запровадити нову рамку відносин зі східними сусідами. Вони вказували на потребу якомога більше поглибити співпрацю з Азербайджаном, Вірменією, Грузією, Молдовою та Україною, а також Білоруссю та Росією в окремих аспектах. Певною мірою, запропонований формат був відповіддю на прагнення деяких столиць регіону – насамперед Києва та Тбілісі – стати ближчими до ЄС, насамперед через встановлення особливого торговельного режиму. Крім того, Східне Партнерство мало посилити можливості Політики сусідства ЄС, встановленої у 2004 році з амбітною метою оточити блок »колом дружніх держав».
Однак для деяких гравців (здогадайтесь, для кого) запропонована ідея стала предметом геополітики. Карл Більдт згадував, що Кремль не бажав ставати в один ряд із «меншими» сусідніми державами у відносинах із ЄС, тож не погодився доєднатися до Політики сусідства ЄС разом з іншими. Натомість Москва брала максимум із наявної Угоди про партнерство та співпрацю з Об’єднаною Європою, утім не бажаючи створювати численні горизонтальні зв’язки та обговорюючи питання лише на рівні найвищих лідерів. Очікувано, російська влада відмовилася від участі в Східному Партнерстві. Однак Кремль все одно прагнув розширити співпрацю з ЄС, насамперед у торговельній сфері. Після агресії в Грузії та фінансової кризи 2008 року відносини з Об’єднаною Європою були для нього способом здаватися цивілізованим гравцем і отримувати європейські кошти.
Що ж до решти держав пропонованого Східного Партнерства, то для них нова ініціатива могла стати способом політичного наближення до ЄС, залучення інвестицій і подолання торговельних бар’єрів з країнами Європи, які постали після розширення блоку у 2004 – 2007 роках. Радослав Сікорський у травні 2008 року говорив: «Усі ми знаємо, що ЄС має втому від розширення. Ми повинні використати цей час, щоби якомога краще підготуватися до моменту, коли ця втома мине, а членство [в ЄС] стане чимось природнім». Тож запропоноване Східне Партнерство можна було сприймати як спосіб підготовки до подання заявки на вступ країнами-сусідами.
Пропозиція зіштовхнулася зі скептицизмом деяких держав. Уряди західноєвропейських країн, насамперед Німеччини та Франції, не заперечували проти запровадження такого амбітного інструменту сусідства, але наполягали, що він не має давати чітких перспектив членства у ЄС. Болгарія та Румунія побоювалися, що новий регіональний формат підважить роботу наявних майданчиків співпраці в чорноморському регіоні. Але через підтримку центрально- та північноєвропейських країн скептицизм подолали: Рада ЄС підтримала запровадження ініціативи у червні 2008 року. Саме Східне Партнерство офіційно взяло старт у травні 2009 року, коли під час головування Чехії в Раді ЄС було проведено його перший саміт за участю лідерів Азербайджану, Білорусі, Вірменії, Грузії, Молдови та України.
Взаємодія в рамках Східного Партнерства ставить за мету розвинути політичні та економічні реформи у залучених країнах, посилити верховенство права, права людини, належне врядування та підтримати сталий розвиток. Ініціатива також прагне сприяти регіональному співробітництву між самими країнами-партнерами. Щоби досягти цих цілей, Східне Партнерство має різні засоби в своєму арсеналі, такі як політичні діалоги на високому рівні, платформи секторальної співпраці та фінансову допомогу. Щодо важливого аспекту фінансової та технічної підтримки країнам-партнерам, то ЄС надає її для впровадження реформ та реалізації проектів, аби наблизити цілі партнерства. У рамках Східного Партнерства європейські інституції передбачили особливий формат інтеграції та поглибленої співпраці з країнами в політичній та економічній сферах – Угоди про асоціацію.
Від саміту у Вільнюсі до переосмислення формату
На момент започаткування Східного Партнерства його учасники були приблизно на однаковому рівні відносин із ЄС – усі мали підписані Угоди про партнерство та співпрацю. Однак візія подальшої взаємодії країн та інтеграції країн з Об’єднаною Європою була різною. Так уряди й суспільства Грузії, Молдови та України на 2009 рік висловили прагнення їхніх держав вступити до ЄС у далекій перспективі, а в короткій – лібералізувати умови торгівлі та мобільності з блоком. Азербайджанські та вірменські еліти були зацікавленні в поліпшенні економічних відносин із ЄС. Водночас вірменські актори також підтримували ідею пожвавлення політичного діалогу з Об’єднаною Європою та спільних соціальних проєктів. Білорусь за правління Лукашенка, для якої доєднання до Східного Партнерства було черговою спробою нормалізації відносин із Брюсселем, уже вела перемовини з Росією про долучення до спільного Митного союзу.
Вказані обставини обумовили той факт, що спершу Україна та Грузія, а за ними Молдова й Вірменія в перші роки існування Східного Партнерства сконцентрувалися на розробці Угод про асоціацію з ЄС. Але й тут з’явився російський фактор. Після запровадження нової ініціативи сусідства ЄС Кремль називав її «розширенням зони впливу Заходу». Але всерйоз протидіяти інтеграції Вірменії, Грузії, Молдові та Україні почав у 2013 році – напередодні саміту Східного Партнерства у Вільнюсі. Москва запустила інформаційні кампанії для вказаних країн, спрямовані на дискредитацію Угод про асоціацію. У випадку Молдови та України, Росія також вдалася до односторонніх торговельних обмежень (економічні відносини Тбілісі з Москвою на той момент були на низькому рівні). Також Кремль, маючи російський контингент у Вірменії та виступаючи посередником у конфлікті між Єреваном і Баку, зміг переконати вірменську владу відмовитися від підписання Угоди про асоціацію з ЄС. В Україні російські актори заручилися підтримкою тодішнього Президента Віктора Януковича та його уряду, які також відмовилися від підписання документа. Це викликало невдоволення громадян України, які під час Євромайдану та Революції Гідності зокрема вибороли право європейської перспективи своєї держави.
Тож Грузія, Молдова й Україна підписали Угоди про асоціацію з ЄС протягом 2013 – 2014 років. Брюссель, надаючи допомогу та просуваючи демократичні реформи в Азербайджані та Вірменії за загальними механізмами Східного Партнерства, також пропонував цим країнам укласти нові договори про співпрацю. Зрештою Єреван підписав з ЄС менш амбітну Угоду про всеохопне та посилене партнерство, що набула чинності 2021 року. Від 2016 року Азербайджан веде перемовини з європейськими партнерами про укладання нової двосторонньої партнерської угоди (наразі діє Угода про партнерство та співпрацю від 1996 року). Білорусь, беручи участь у проєктах з ЄС, декілька разів демонструвала намір вийти з формату. Зрештою це сталося у 2021 році, після того, як режим Лукашенка сфальшував результати виборів Президента та знову проголосив диктатора очільником держави.
Використовуючи потенціал Східного Партнерства та Угод про асоціацію, Грузія, Молдова та Україна добилися Зон вільної торгівлі та безвізових режимів із ЄС. Об’єднана Європа стала основним торговельним партнером цих країн, що було важливим на фоні гібридної агресії Росії проти них. Крім того, для виконання Угод про асоціацію три держави розпочали гармонізацію національних законодавств з правом ЄС, запустивши модернізаційні реформи в усіх сферах – від правоохоронної до енергетичної. Ці процеси поряд з економічною інтеграцією підготували Грузію, Молдову та Україну до подання заявки на членство в ЄС. Враховуючи це, 2021 року три держави створили Асоційоване тріо – неформальну групу країн в рамках Східного Партнерства, яка наполягала на наданні їм чіткої європейської перспективи.
Початок великої війни Росії проти України у 2022 році підштовхнуло Київ, Кишинів і Тбілісі до подання заявки на вступ до ЄС. Водночас ті події переконали уряди країн Об’єднаної Європи, що держави, які послідовно провадять євроінтеграційні реформи навіть попри гібридний і збройний тиск Кремля, заслуговують на чітку європейську перспективу. У червні 2022 року Європейська Рада схвалила надання статусу кандидата на вступ до ЄС для Молдови й України та передбачила його надання Грузії після виконання реформ. Проте Східне Партнерство продовжує діяти. Європейська Комісія у 2021 році представила нові пріоритети цієї ініціативи, ще більш амбітні, ніж попередні.
Якою має бути доля Східного Партнерства тепер, коли умови для його впровадження суттєво змінилися? Адже для деяких країн формату збувся прогноз Радослава Сікорського – він підготував їх до подання заявки на вступ, а деякі продовжили зближення з ЄС проте без бажання долучитися до блоку. Владу в одній з країн формату захопив автократ, режим якого розпочав знищення громадянського суспільства, виключив державу зі Східного Партнерства та дедалі більше передає її до влади Кремля. Крім того, регіон загалом проходить крізь серйозні безпекові виклики через агресивну імперську політику Росії та нестабільність на Південному Кавказі.
Східне Партнерство й надалі може працювати як формат підтримання та налагодження нових зв’язків між країнами регіону. Утім у його фокусі, крім захисту демократії й прав людини, поліпшення економічних зв’язків, має бути безпека – особиста, інфраструктурна, економічна, інформаційна тощо. Що стосується окремо України, то цей формат, згідно з позицією уряду, не вичерпав себе для держави. Зокрема голова українського МЗС Дмитро Кулеба під час свого онлайн виступу на останньому саміті Східного Партнерства у грудні 2022 запропонував наступні реформування: «По-перше, ініціатива має стати транзитним інструментом для тих країн, які зацікавлені у зміцненні політичної асоціації та економічної інтеграції з ЄС. По-друге, має надалі втілюватися потужний інструмент «Глобальна Європа» з бюджетом у майже 80 мільярдів євро. По-третє, Східне Партнерство має стати інструментом поглиблення секторальної співпраці з ЄС у галузях безпеки, міграції, енергетики, транспорту, протидії гібридним загрозам і дезінформації. При цьому ключовим компонентом має бути саме безпека».