Європейський фонд миру, з допомогою якого наразі фінансується військова підтримка України, можливо, варто перетворити у Фонд оборони України з метою забезпечення стійкої та довгострокової підтримки українського народу. Про це днями заявив журналістам Високий представник ЄС Жозеп Боррель. Однак що ж це за такий Фонд, чому його було створено і як він пов’язаний зі стратегічною автономією Європейського Союзу і чи зберігає ця концепція актуальність дотепер? Рада зовнішньої політики «Українська призма» в партнерстві з FES-Ukraine розбираються з цими питаннями у черговому тексті із серії Ad Fontes, Ad Europa.
Європейська стратегічна автономія – амбітна ідея окремих лідерів ЄС про необхідність підвищувати рівень незалежності та самостійності Євросоюзу в галузях безпеки, оборони та зовнішньої політики. Ця концепція підкреслює бажання ЄС мати здатність та потужність діяти автономно на світовій арені, а не сильно покладатися на зовнішніх акторів, як, скажімо, на Сполучені Штати. Ідея стратегічної автономії часто сприймається як французький винахід, адже саме у Білій книзі з питань безпеки виданій у Франції у 1994 році цей термін згадується вперше. Щоправда ставлення до такого підходу виявилось неоднозначним. Франція, Німеччина та Італія здебільшого ставились до нього прихильно, натомість Данія, Польща, Люксембург, Нідерланди та Швеція висловлювали скепсис. Позиція шведського уряду, скажімо, полягала в тому, що ЄС має діяти з партнерами завжди, коли це можливо і самостійно тільки тоді, коли це необхідно. А Данія, ще вступаючи до ЄС відмовилась від оборонної співпраці, тож навіть формально не може долучатися до нових ініціатив.
Надалі, ідея європейської стратегічної автономії набула популярності на початку 2010-х років як реакція на зміни геополітичного ландшафту. Серед ключових тригерів дискусії стало занепокоєння щодо зміни пріоритетів Сполучених Штатів у зовнішній політиці, зростання глобальних викликів (таких як тероризм та кіберзагрози) та потреба Європи брати на себе більшу відповідальність за власну безпеку.
Європейська стратегічна автономія охоплює різні аспекти, включаючи наступні:
Оборонні спроможності: ЄС прагне покращити свої оборонні спроможності, інвестуючи в дослідження, розробку та закупівлю оборонних систем. Це включає розробку передових технологій, покращення взаємодії між військами держав-членів та зменшення залежності від неєвропейських оборонних озброєнь та амуніції.
Безпека та кризове управління: ЄС прагне зміцнити свою здатність автономно реагувати на безпекові виклики та кризи. Це включає розвиток можливостей швидкого реагування, покращення обміну розвідувальною інформацією та координацію безпекових операцій в межах ЄС.
Зовнішня політика та дипломатія: Європейська стратегічна автономія також передбачає формування незалежної та єдиної зовнішньої політики, яка ґрунтувалась би на європейських інтересах та цінностях і відображала готовність та спроможність ЄС грати лідерську роль у таких питаннях, як зміна клімату, права людини та торгівля.
Економічна стійкість: Іншим аспектом європейської стратегічної автономії є підсилення економічної стійкості, зменшення залежності від зовнішніх акторів (приміром, Китаю) та захист критичних секторів. Це включає диверсифікацію ланцюжків постачання, просування європейських технологічних інновацій та забезпечення безпеки стратегічних галузей промисловості.
Важливо відзначити, що європейська стратегічна автономія не передбачає ізоляціонізму і не виключає партнерства з іншими країнами, зокрема з державами НАТО, що на входять до ЄС (приміром, Сполученими Штатами, Норвегією, Британією) і понад те, якоюсь мірою відповідає сподіванням США, які ніколи не заперечували прагнень Європи убезпечувати себе власними силами, але при цьому не хотіли дублювання завдань або ж конкуренції чи розколу Євроатлантичної спільноти. Тобто, Європейський Союз підкреслює необхідність співробітництва та партнерства, але одночасно прагне досягнення більшої автономії в процесі ухвалення рішень, та інституційній спроможності діяти на виконання цих рішень. Питання стратегічної автономії у питанні оборонної промисловості, натомість, залишається таким, щодо якого в Європі дотепер важко знайти спільні знаменники.
Основними кроками з формалізації стратегічної автономії стали такі:
Лісабонський договір (2009 рік): він конкретизував рамки зовнішньої та безпекової політики ЄС, а також створив формальні засади для створення посади Високого представника Європейського Союзу з питань закордонних справ та політики безпеки. Запровадження цієї посади стало свого роду відповіддю на питання Генрі Кісінджера про те, до кого телефонувати, якщо хочеш поговорити з Європою.
Європейський план дій щодо оборони – European Defence Action Plan (2016 рік): цей документ окреслює ініціативи щодо поглиблення співробітництва в галузі оборони між державами-членами ЄС. Він концентрує увагу на необхідності поєднання ресурсів, розробці спільних оборонних спроможностей та сприянні співробітництву в оборонній промисловості.
Глобальна стратегія ЄС (2016): саме цей документ найчастіше називають стартом для змістовних дебатів про стратегічну автономію ЄС і саме вслід за оприлюдненням Стратегії обтічний термін став наповнюватися реальним змістом.
Постійна структурована співпраця – PESCO (2017 рік): PESCO є механізмом, який дозволяє зацікавленим державам-членам ЄС поглибити співробітництво в галузі оборони. Він сприяє спільним проектам, інвестиціям та розвитку спільних оборонних спроможностей, що сприяє поглибленню інтеграції у питаннях європейської оборони.
Європейська ініціатива з інтервенції – European Intervention Initiative (2018 рік): Ініціатива стала рамковою угодою для поглибленого співробітництва в галузі оборони між підгрупою держав-членів ЄС поза інституційними рамками ЄС. Вона спрямована на розвиток спільної стратегічної культури, проведення спільних навчань та сприяння оперативному співробітництву. До ініціативи входять Бельгія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Нідерланди, Норвегія, Португалія, Іспанія, Велика Британія та Італія. За модель було взято Спільні експедиційній сили окремих держав ЄС, що створювалися для виконання окремих операцій.
Європейський оборонний фонд – EDF (2021 рік): EDF став фінансовим інструментом, створеним для підтримки розвитку оборонних спроможностей ЄС. Він надає фінансування для досліджень та розробок, створення прототипів та спільних оборонних проєктів, сприяючи інноваціям в європейській оборонній технології. Бюджет Фонду на період 2021 – 2027 роки становить 8 мільярдів євро.
Європейський механізм підтримки миру – European Peace Facility (2021 рік): EPF є новим механізмом, який дозволяє ЄС надавати фінансову підтримку для спільних заходів з безпеки та оборони, здійснюваних партнерськими країнами. Він спрямований на посилення внеску ЄС у міжнародні зусилля з підтримки миру та безпеки. Бюджет механізму на період 2021 – 2023 роки також становить близько 8 мільярдів євро.
Стратегічний Компас (2022 рік): Європейський Союз схвалив Стратегічний Компас у 2022 році як всеосяжний план, спрямований на зміцнення політики безпеки та оборони ЄС до 2030 року. Ця ініціатива набуває особливої важливості в критичний час, на тлі російської війни проти України. Стратегічний Компас має на меті забезпечити можливість ЄС діяти рішучіше, зміцнити його стійкість та інвестувати в оборонні спроможності для захисту своїх громадян та сприяння глобальному миру та безпеці. Документ наголошує на важливості єдності, солідарності та рішучості в межах Союзу і спрямований на зміцнення стратегічної автономії ЄС. Компас також підкреслює взаємозв’язок з НАТО та підтримку глобального порядку, заснованого на правилах. Він надає докладну оцінку стратегічного оточення, пропонує конкретні заходи та виокремлює чотири ключові складові: діяти, інвестувати, формувати партнерства та забезпечувати спроможності. Ці складові передбачають створення збройних сил швидкого реагування, зміцнення аналітичних можливостей розвідки, розробку команд для боротьби з гібридними загрозами, підвищення видатків на оборону та технологічні інновації, а також розширення співпраці зі стратегічними партнерами у всьому світі.
Іншими словами: Лісабонський договір створив правові рамки для втілення ідеї стратегічної автономії, Глобальна стратегія ЄС пропонує візію втілення цієї ідеї, PESCO та Європейська ініціатива з інтервенції є першими спробами втілення ідеї у життя, EPD та EDF є інструментами, що можуть фінансувати конкретні проєкти спрямовані на набуття автономії, а Стратегічний Компас – це скоригований план зі зміцнення політики безпеки і оборони, що окреслює перспективу на найближчі 7 років.
Одним з ключових адвокатів стратегічної автономії нині є президент Франції Емманюель Макрон, який неодноразово публічно про це заявляв. Зусилля Макрона з підтримки стратегічної автономії можна пояснити кількома причинами.
По-перше, Макрон прагне створити власну політичну спадщину, позиціонуючи Францію як провідну силу у процесі європейської інтеграції та стратегічної автономії, а себе – одним з архітекторів цього процесу. Макрон постійно наголошує на необхідності зменшення військової залежності Європи від певних союзників, щоб отримати більшу автономію у прийнятті рішень і питаннях безпеки. Акцентуючи увагу на стратегічній автономії президент Макрон формує передумови для конкуренції зі Сполученими Штатами, Великою Британією та Німеччиною за політичну перевагу та лідерство Франції у Європі.
По-друге, Франція має давню традицію підкреслено незалежної зовнішньої політики, що відрізняє її від таких союзників США, як Велика Британія, Японія чи Південна Корея, які, як правило, визнають лідерство США та почасти рухаються у фарватері американських стратегічних пріоритетів. Ця традиція бере початок ще у політиці Шарля де Голля, а потім була помітною за часів Жака Ширака. Президент Макрон намагається слідувати цій традиції.
Зрештою, по-третє, за часів президентства Дональда Трампа у США Європа пережила значне потрясіння, коли усвідомила, наскільки залежить від США і від поведінки очільника Білого Дому та наскільки не готова до політики ізоляціонізму з боку США. Це потрясіння спричинило пошук шляхів убезпечення ЄС за умови, що Сполучені Штати переспрямують свої спроможності із захисту Європи на захист інших країн і регіонів.
Щоправда, існує доволі глибокий розрив між риторикою, стратегіями і планами та реальною реалізацією стратегічної автономії. Скажімо, досягнення справжньої автономії від Сполучених Штатів у сфері безпеки вимагало б значного збільшення витрат на оборону або глибшої інтеграції в рамках Європейського Союзу. Проте, більшість держав-членів ніколи не мали апетиту до таких кроків, лишаючи питання зовнішньої та безпекової політики серед питань, які мають вирішувати передусім у національних столицях. До того ж російська війна проти України суттєво змінила динаміку політичних процесів у ЄС. Вона підкреслила важливість політичного лідерства США та їх військової потужності у європейській безпеці. Крім того, європейські держави значно збільшують витрати на оборону, але це відбувається переважно відповідно до загрози, яку становить росія, і в рамках НАТО, що свідчить про відхід від прагнення до європейської стратегічної автономії або, щонайменше, її відтермінування.
Таким чином, наразі Європейський Союз справді здійснив чимало кроків для стратегічної автономізації, але, вочевидь їх виявилося недостатньо, щоб замінити наявні трансатлантичні зв’язки. Російська війна проти України лише підкреслила наявні оборонні слабкості ЄС, тож досягти значних успіхів у просуванні цієї ідеї у президента Макрона навряд чи вийде. Проте, посилення спроможностей і взаємодія з НАТО та іншими державами партнерами без розриву трансатлантичних зв’язків є аж ніяк не поганою ідеєю