Як ЄС забезпечуватиме Україну боєприпасами: тернистий шлях до історичної ініціативи

«Історичне рішення», – таким дописом у Твіттері Верховний представник Європейського Союзу з питань закордонних справ і політики безпеки Жозеп Боррель охарактеризував безпрецедентне рішення Європейського Союзу щодо спільних закупівель зброї для України наприкінці березня. Угода є знаковим моментом для ЄС, який вперше отримає повноваження вести переговори щодо контрактів на постачання зброї (раніше це було винятково у компетенції національних урядів).

Підписатись на новини "Української призми"

«Історичне рішення», – таким дописом у Твіттері Верховний представник Європейського Союзу з питань закордонних справ і політики безпеки Жозеп Боррель охарактеризував безпрецедентне рішення Європейського Союзу щодо спільних закупівель зброї для України наприкінці березня.

Угода є знаковим моментом для ЄС, який вперше отримає повноваження вести переговори щодо контрактів на постачання зброї (раніше це було винятково у компетенції національних урядів).

У чому суть угоди? По-перше, ЄС виділить 1 мільярд євро країнам, які зможуть або негайно передати боєприпаси зі своїх власних запасів, або переспрямувати наявні замовлення для України. Потім скерує ще 1 мільярд євро на замовлення нових снарядів для українських партнерів і для заміни наданих Європою. Нарешті, цим рішенням ЄС також прагне з’ясувати, чи здатна Об’єднана Європа виробляти необхідну зброю на роки вперед, та підвищити цю спроможність.

У черговому матеріалі із серії Ad Fontes, Ad Europa Рада зовнішньої політики «Українська призма» у партнерстві із FES-Ukraine розбирається в деталях нової ініціативи ЄС з підтримки обороноздатності України.

 

Трохи контексту

План спільної закупівлі зброї розробили дуже швидко, буквально за останні декілька тижнів. Причиною стали побоювання, що у Києва можуть закінчитися снаряди, необхідні для стримування нападу росії. Ці побоювання підтвердили й українські чиновники: на зустрічі міністрів оборони ЄС у Стокгольмі в березні очільник Міноборони України Олексій Резніков заявив, що Україні потрібен щонайменше 1 мільйон 155-міліметрових снарядів для поповнення запасів і підтримки оборони. Така цифра значно перевищує річну виробничу потужність Європи.

На тій же зустрічі, Жозеп Боррель представив триступеневий план розв’язання проблеми постачання боєприпасів: новий пакет підтримки через Європейський фонд миру в 1 мільярд євро, скоординована заявка, щоб закупити 155-міліметрові боєприпаси та загальне збільшення потенціалу європейської оборонної промисловості, щоб задовольнити величезний попит і європейських армій також. Варто зазначити, що країною, яка висунула ідею про спільну закупівлю боєприпасів для України стала Естонія. 

Трохи згодом, 14 березня Рада ЄС прийняла рішення розширити Європейський фонд миру, з якого виділяють кошти для закупівлі зброї Україні. Йдеться про 7,979 мільярдів євро до 2027 року, що має забезпечити покриття додаткових фінансових потреб.

20 березня на зустрічі міністрів група з 17 країн-членів ЄС – Австрія, Бельгія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Португалія, Румунія, Словаччина, Швеція – а також Норвегія підписали документ, відомий як проєктна угода, в якому встановили умови спільної роботи з закупівлі 155-міліметрових боєприпасів під керівництвом Європейського оборонного агентства ЄС (EDA). Було погоджено виділення 1 млрд євро на закупівлю боєприпасів, ще 1 млрд на передачу зброї з національних запасів, за що уряди отримають відшкодування у розмірі 50-60%, та подальше підвищення обороноздатності блоку. 23 березня це рішення було опубліковано на сайті Європейської Ради.

 

Практичне втілення угоди

Суть угоди добре пояснює відповідь Борреля на запитання журналістів про потужності ЄС: «Ми маємо виробляти більше, а щоб виробляти більше, ми маємо збільшити наші виробничі потужності. Своєю чергою, для збільшення виробничих потужностей ми повинні мати чіткі перспективи попиту. Відтак, є три паралельні треки. По-перше, це боєприпаси, які в нас вже є. По-друге, це боєприпаси, які мають бути вироблені. По-третє, це промислові потужності, які дозволяють виробляти більше. Всі ці три компоненти – послідовно та всі разом – складають вичерпний і послідовний пакет допомоги».

Щодо фінансування, то воно надійде Європейського фонду миру, програми, яка була заснована ще у 2021 році з метою запобігання конфліктам, збереження миру та зміцнення міжнародної стабільності й безпеки. Після повномасштабного вторгнення, програма стала основним інструментом ЄС для часткового відшкодування країнам коштів за пожертвування зброї Україні. Досі підтримка фонду працювала ad hoc – в кожному конкретному випадку вирішували окремо, чи розблокувати гроші. Але для держав-членів і Києва було мало ясності щодо того, скільки грошей буде потрібно протягом найближчих місяців і років.

23 березня на Саміті ЄС було запропоновано суттєво збільшити фінансування Фонду. Це рішення, проте, провалилося – тепер його обговорюють на рівні національних міністерств оборони. Чергове обговорення цього питання заплановано на 24 квітня. Європейські чиновники також досліджували можливості отримання приватного фінансування чи інвестиції від Європейського інвестиційного банку. Деякі дипломати навіть висунули суперечливу ідею врешті-решт розглянути військові облігації, враховуючи історичні труднощі оплати війни без випуску боргових зобов’язань.

Координуванням закупівель займатиметься не лише Європейське оборонне агентство; державам-членам також буде дозволено рухатися за так званою «провідною нацією» (lead nation), тобто формувати консорціуми щонайменше з трьох держав-членів Агентства (і Норвегії), та спільно закуповувати боєприпаси для України.

Найбільше питань виникає до останнього пункту угоди про спільне підвищення обороноздатності. Це, очевидно, довготерміновий проєкт, що вимагає залучення багатьох стейкхолдерів. Міністерка оборони Нідерландів Кайса Оллонгрен нещодавно закликала виробників оборонної продукції відігравати більшу роль у розробці плану — навіть запропонувавши запросити представників промисловості на зустрічі ЄС. «Ми багато говоримо про промисловість; я пропоную також поговорити з промисловістю. Ми можемо обговорити з ними, що саме їм потрібно, щоб виробляти більше», – сказала Оллонгрен. Тьєррі Бретон, Комісар з питань внутрішнього ринку Європейського Союзу, якому доручено підтримувати місцеве виробництво, намагається зробити те ж, подорожуючи Європою та розмовляючи з оборонними компаніями.

Новий підхід ЄС до оборонної промисловості може стати благом для Франції та її численних військово-промислових компаній. Франція, яка має найбільші виробничі потужності в оборонному секторі у блоці, давно виступає за збільшення європейських витрат на оборону в межах ЄС. План, ухвалений у березні, по суті, зробить саме це, створивши вимогу, що усі спільні контракти ЄС мають надходити компаніям ЄС. Єдиним винятком є Норвегія, яка вже тісно інтегрована в ринок ЄС.

 

Критика

Попри, на перший погляд, інноваційність підходу, угода також має досить багато проблем, що ставлять під питання її користь у короткостроковій та довгостроковій перспективах. І перша з них це, очевидно, час. Україна, яка ось-ось готова буде почати контрнаступ, гостро потребує якомога більшої кількості зброї вже зараз. Це особливо стосується 155-міліметрових снарядів, які використовують війська на передовій. Україна попросила 1 мільйон снарядів, але ЄС може виробляти лише 300 000 таких щороку. Оборонній промисловості ЄС знадобляться місяці, щоб наростити потужність відповідно до потреб військового часу. У відповідь на питання журналістів про терміни постачання, Боррель сказав лише: «Ми забезпечимо Україну необхідними боєприпасами, і ми знаємо, які саме боєприпаси їй необхідні. З цим немає проблем».

Наступна проблема – гроші. Хоч ЄС має підтримку від країн, що дозволить отримати початкові 2 мільярди євро, це забезпечить лише нагальні потреби в боєприпасах і спільну закупівлю боєприпасів. Країни ЄС не досягли жодного рішення стосовно того, як фінансувати останній етап свого плану: нарощення промислових потужностей на роки вперед. Попереднє рішення містить лише загальний заклик до Європейської комісії вивчити це питання та «представити конкретні пропозиції».

Цього тижня посли країн ЄС, наприклад, не змогли дійти згоди щодо фінального тексту угоди для спільних замовлень виробникам. Одна із суперечностей полягає в сумнівах щодо того, чи надавати контракти лише компаніям з ЄС (і як це прописати в угоді), чи залучати підприємства з усієї Європи (деякі країни, як от Греція та Кіпр, побоюються входження Туреччини до ініціативи; про це повідомило Politico). Крім того, досі залишається вповні не з’ясованим, якими потужностями виробництва боєприпасів насправді володіють країни ЄС. Водночас посли ЄС уклали фінальний текст угоди щодо пожертвування 1 мільйона боєприпасів Україні – його деталі, ймовірно, будуть відомі наступного тижня.

Ще одна причина для занепокоєння, яка закрадається в переговори, полягає в страху, що ЄС купить надто багато, поспішаючи допомогти Україні. Таке вже відбувалося під час пандемії на тлі переоцінки контрактів ЄС щодо вакцини. Угоди були підписані під час активної фази боротьби з вірусом в надії отримати якомога більше вакцин. На континенті, проте, залишилися мільйони невикористаних доз. Враховуючи непередбачуваність війни, лідери галузі побоюються повторення ситуації, коли ЄС накопичує замовлення на боєприпаси, а потім шкодує про інвестиції, коли обставини змінюються. Через це оборонні підрядники, швидше за все, вимагатимуть від ЄС «страхової премії» — це ще одна витрата, яку доведеться нести урядам.

Проте найбільша проблема може бути ідеологічною. Надання Брюсселю додаткових повноважень у сфері оборони – болюче питання, що викликає хвилювання у багатьох національних парламентах. Німеччина вже висловила цю настороженість минулого четверга, коли канцлер Олаф Шольц заявив, що він готовий дозволити іншим країнам приєднатися до переговорів Берліна щодо контрактів на постачання зброї. У його пропозиції немає жодної згадки про те, щоб дозволити ЄС вести перемовини за них. «Проблема полягає в тому, що кожен національний уряд хоче бути впевненим, що вони спочатку отримають своє обладнання, але все одно керуються національними пріоритетами», – сказала виданню Politico Ханна Нойман, німкеня та членкиня Європейського парламенту від партії Зелених.