Українська призма: Зовнішня політика 2015

На “четвірку з мінусом” експерти оцінили роботу розробників та виконавців зовнішньої політики України

Дослідження Ради зовнішньої політики “Українська призма” – перший системний та комплексний аналіз зовнішньої політики України. Експерти вивчили понад три десятки напрямів – від співпраці з ключовими партнерами та міжнародними організаціями до публічної дипломатії. Застосували п`ять критеріїв оцінки – від стратегії і до, власне, результатів діяльності. Проаналізували перемоги та відверті промахи МЗС, Комітету у закордонних справах Верховної Ради й інших інституцій. І виставили реальні оцінки за їхню роботу в 2015 році. Таким чином, маємо своєрідну “заліковку” зовнішньої політики України. Такий звіт стане щорічним, що дозволить спостерігати за динамікою роботи українських інституцій, задіяних у реалізації зовнішньої політики.

Проект реалізується у партнерстві з Представництвом Фонду імені Фрідріха Еберта в Україні
Завантажити дослідження

Зовнішня політика України в 2015 році: загальна оцінка – “четвірка з мінусом”

Загальний середньоарифметичний показник успішності зовнішньої політики України в 2015 році склав 3,6 бала, що згідно з рейтингом відповідає нижній межі рейтингового показника « В – »

Залученість та інтерес більшої частини внутрішньополітичних гравців до зовнішньополітичного дискурсу визначалася умовами збройного конфлікту на Сході та необхідності подолання російської агресії. Напрямок такій залученості задавало затвердження європейської інтеграції та євроатлантичних безпекових ініціатив в якості ключових пріоритетів української зовнішньої політики. Також важливо, що в контексті кредитних та реформаторських зобов’язань, суттєво посилився зв’язок між внутрішньою та зовнішньою політикою, зокрема щодо отримання кредитної та технічної допомоги, здійснення реформ. Особливо активним був політичний інтерес основних гравців до питань відносин України з Європейським Союзом, Польщею, Канадою, США, Радою Європи, НАТО, ОБСЄ, Францією, Німеччиною. Важливою темою обговорення стали економічна та публічна дипломатії. В той же час, регіональна співпраця як напрямок зовнішньої політики зазнала найменшого заангажування, особливо в таких регіонах як Азійсько-тихоокеанський, Близький Схід, Латинська Америка, Субсахарська Африка. Найбільш детально розписані пріоритети напрямків зовнішньої політики в Аналітичній доповіді до щорічного Послання Президента до Верховної Ради, однак цей документ не є зобов’язуючим.

Разом з тим, попри практичну активність окремих депутатів та депутатських об’єднань («Єврооптимісти») в ключових питаннях зовнішньополітичної діяльності, варто відзначити традиційно низький інтерес політичних партій до формування повноцінного зовнішньополітичного блоку політичних чи передвиборчих програм та до формулювання деталізованої зовнішньополітичної частини Коаліційної угоди.

Узагальнений рівень політичного інтересу/залученості може бути оцінений на «3+».

Співпраця України з міжнародними організціями

Інституційна співпраця

Інституційна співпраця протягом досліджуваного періоду визначалась традиційним розподілом компетенції в сфері зовнішньої політики, однак в умовах конфлікту зросла роль РНБО. Особливі форми міжінституційної співпраці були сформовані на стратегічних напрямках, зокрема в контексті створення механізму імплементації Угоди про асоціацію між Україною та ЄС та оновленого в 2015 році Порядку денного асоціації. Окремі форми міжвідомчої інституційної співпраці були передбачені Програмою діяльності Кабінету Міністрів України у 2015 році, планами заходів профільних міністерств з виконання урядової програми, Коаліційної угоди та Стратегії сталого розвитку «Україна 2020». Були також оновлені окремі нормативні документи МЗС щодо координації дій центральних органів виконавчої влади при участі у заходах міжнародного характеру.

Посилення зв’язку між внутрішньо- та зовнішньополітичним порядком денним сприяло тому, що значно посилився рівень співпраці МЗС, Адміністрації Президента та Верховної Ради України в інституційному контексті Національної ради реформ, творення міжінституційних та міжсекторних робочих груп з проведення реформ, інституціоналізації економічної та публічної дипломатії (утворення в МЗС Управління публічної дипломатії), проектів зовнішньоінформаційної діяльності (Проект Державної цільової програми просування інтересів України за кордоном та створення бренду країни на 2016-2018 рр.).

Активна позиція окремих народних депутатів на чолі профільних комітетів Верховної Ради України та в складі делегацій ВРУ до парламентських асамблей Ради Європи, ОБСЄ у координації дій з виконавчими зовнішньополітичними структурами, перш за все з МЗС, дозволили досягти успіху у просуванні українських інтересів, а також закріпили позитивні практики співпраці та в стосунках з окремими державами: у 2015 році групи з міжпарламентських зв’язків створювалися не тільки з країнами ЄС (Німеччина, Польща, Франція та ін.), але й у інших регіонах (Аргентина, Бразилія, Куба, Чилі). Активно діяли профільний комітет ВР та делегації при міжнародних організаціях (постійна делегація в Раді Європи, ПА НАТО та ін.)

Втім також мали місце і конфліктні ситуації, конкуренція, що призвело до неефективної реалізації окремих напрямків зовнішньої політики. Проблемою в цьому контексті стало затягування з призначенням послів до ряду країн та міжнародних організацій.

Узагальнений рівень інституційної співпраці може бути оцінений на «4 -».

Діяльність України в рамках ініціатив багастороннього характеру

Стратегічне бачення

В 2014-2015 рр. Україна оновила низку стратегічних документів у сфері зовнішньої політики, безпеки та оборони. В 2014 році були внесені зміни до Закону України «Про основи внутрішньої та зовнішньої політики» від 2010 року, а протягом 2015 року було прийнято нові Стратегію національної безпеки України та Воєнну доктрину України. Ці документи радикально змінили сприйняття Росії зі стратегічного партнера до держави-агресора, визнали довгостроковий характер російської загрози та необхідність руху України до набуття членства в НАТО та ЄС як основи безпеки.

За окремими напрямками були оновлені чи прийняті двосторонні документи середньострокового та короткострокового характеру, що заміняли собою повноцінне стратегічне бачення відносин (Декларація Глав держав України та Франції, План дій для України на 2015-2017 Ради Європи та ін.). Угода про асоціацію між Україною та ЄС реалізовувалась відповідно до Планів заходів з імплементації УА на 2014-2017 роки та низки інших імплементаційних документів. Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» та відповідний план заходів КМУ на її виконання в 2015 році також приділили увагу окремим напрямкам та інструментам зовнішньої політики.

Водночас, більшість географічних та тематичних напрямків зовнішньої політики не прописані у стратегічних документах, тож вони не мають довгострокового бачення. На національному рівні не було запропоноване комплексне бачення пріоритетів зовнішньої політики на середньострокову перспективу у вигляді систематизованого документу, який би міг лягти в основу розробки більшості географічних та тематичних напрямків реалізації зовнішньополітичного курсу України. Така ситуація шкодить співпраці з ключовими країнами, регіональній співпраці та реалізації ініціатив багатостороннього характеру.

Незважаючи на присутність в якості пріоритету в рамках Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020», дипломатична реформа теж не була оформлена в єдиний системний документ, який би визначав напрямок та мету реформування.

Узагальнений рівень стратегічного бачення може бути оцінений на «3+».

Діяльність

Діяльність протягом 2015 року була доволі активною та переважно відповідала заявленим пріоритетам в Коаліційній угоді, Програмі Кабінету Міністрів України в 2015 році, планах імплементації Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, планах заходів з виконання Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» та ін. Основні напрямки зовнішньополітичної діяльності прогнозовано сконцентрувалися на проблемі вирішення конфлікту з Росією (Нормандський формат та Мінський процес, співпраця з ОБСЄ, ООН, двосторонні відносини з США, Німеччиною, Францією). Позитивна динаміка політичного діалогу на вищому рівні, поряд з наявністю спільних економічних, енергетичних проектів, участі у спільних багатосторонніх ініціативах, дозволили зафіксувати значну зовнішньополітичну активність України у відносинах з Великобританією, Канадою, Польщею, країнами Балтійського регіону. Суттєво активізувалася співпраця з НАТО. Варто відзначити посилення зовнішньоекономічних ініціатив (проведення засідань міжурядових комісій з економічного та науково-технічного співробітництва, проведення бізнес-форумів, інвестиційних форумів, економічних конференцій). Активно впроваджувалися заходи з інформаційної політики, публічної дипломатії, збільшувалась присутність МЗС в соціальних мережах. Важливою віхою став візит Президента до Ізраїлю.

Водночас, у 2015 році послабилася участь України у регіональних безпекових ініціативах (зокрема переговорах у групі 5+2 щодо Придністров’я), участь в миротворчих операціях, боротьбі з піратством, виконання завдань в рамках БЛЕКСІФОР. Співпраця з ОБСЄ фактично обмежена до суто українських питань і пасивна на інших напрямках. Фактично були заморожені стосунки в рамках СНД, які поступово переводяться на рівень двосторонніх контактів з окремими державами, заповільнилися стосунки з Китаєм, Індією та Пакистаном. Непереконливими були результати політики щодо нерозповсюдження ядерної зброї та змін клімату.

Узагальнений рівень діяльності може бути оцінений на «4 -».

Результати

Найбільших успіхів було досягнуто на європейському напрямку, де Україна спромоглася, попри російський тиск, забезпечити ратифікацію державами ЄС Угоди про Асоціацію та вступ в силу повної та всеосяжної зони вільної торгівлі України з ЄС з січня 2016 року. Також, наприкінці 2015 року Європейська Комісія оприлюднила позитивний фінальний 6-й звіт про виконання Плану дій з візової лібералізації, який відкрив перспективу отримання Україною безвізового режиму з ЄС в 2016 році. На рівні ключових партнерів Україна мала результативний рік у відносинах з Канадою, Польщею, країнами Балтії. Було отримано значну кількість гуманітарної, технічної та макрофінансової допомоги (ЄС, Німеччина, Японія та ін.). Успіхом у контексті співпраці з міжнародними організаціями стало обрання України непостійним членом Ради безпеки ООН в жовтні 2015 року, а співпраця з країнами Вишеградської четвірки мала значний вплив на зниження залежності України від російського газу завдяки реверсу з Словаччини, Угорщини та Польщі.

Однак попри те, що вдалося зберегти існуючі європейські санкції проти Росії, не вдалося добитися їхнього посилення. У безпековій політиці також не вдалося здобути статус особливого союзника США поза НАТО, забезпечити принципову згоду союзників на постачання летальної зброї та миротворчого контингенту ООН чи ЄС на Донбас, примусити Росію до виконання її частини Мінських домовленостей, досягти значного прогресу щодо вирішення питання окупованої АР Крим та отримати більш чіткі зобов’язання європейських партнерів щодо подальших перспектив європейської інтеграції України. Посилилися тенденції незадоволення західних союзників ходом внутрішніх українських реформ, з’явилися попередження, що надання подальшої допомоги буде обумовлене внутрішніми перетвореннями в Україні.

З точки зору економічної дипломатії, важливою є домовленість про підписання ЗВТ з Ізраїлем у першій половині 2016 року, парафування договору про ЗВТ з Канадою та активізація переговорів з цього питання переговори з Туреччиною. Однак попри взяття курсу на економізацію зовнішньої політики та значні зусилля з проведення інвестиційних та бізнес-форумів, об’єктивна економічна ситуація показала падіння подальше падіння обсягів зовнішньої торгівлі, іноземних інвестицій тощо. Водночас вдалося уникнути дефолту шляхом реструктуризації зовнішніх зобов’язань.

Узагальнений рівень результативності зовнішньої політики – «4 -».