«Грузини заполонили вулиці, щоби висловити прагнення демократії та європейських цінностей. Цей мирний протест був сильним, зворушливо було бачити його», – так Високий представник ЄС з питань зовнішніх справ і безпекової політики Жозеп Боррель прокоментував виступи громадян Грузії в центрі Тбілісі в березні. Ті протестували проти урядового законопроєкту, що пропонував визнати організації громадянського суспільства із зовнішнім фінансуванням «агентами іноземного впливу». Ця ініціатива нагадує аналогічну правову практику з росії. Грузинські громадяни, які вийшли на протест на початку березня, вказували на це та стверджували, що вийшли захищати європейський вибір своєї країни.
Описані події є одним з епізодів руху грузинської держави та суспільства до ЄС. Протягом останніх п’ятнадцяти років стейкголдери Грузії послідовно висловлювали прагнення долучитися до блоку. За цей час у рамках Східного Партнерства країна побувала й лідером за темпом євроінтеграційних реформ, і опинялася на нижчих позиціях за своїх молдовських і українських партнерів. У черговому тексті серії Ad Fontes, Ad Europa «Українська призма» у партнерстві з FES-Ukraine детально розглядають шлях Грузії до ЄС та чинну позицію держави в цьому процесі.
На східному фланзі зовнішньої політики ЄС
ЄС та Грузія встановили дипломатичні відносини після здобуття незалежності грузинською державою. У грузинському уряді вже тоді почали лунати несміливі пропозиції визначити вступ до Об’єднаної Європи одним із ключових завдань зовнішньої політики офіційного Тбілісі. Однак ЄС, який на початку 1990-их років переживав масштабну інституційну й організаційну перебудову та в міжнародних питаннях насамперед концентрувався на відносинах із центральноєвропейськими постсоціалістичними державами, не був готовий обговорювати цю тему. Водночас сама Грузія потребувала побудови спроможної системи демократичних інституцій і фінансової допомоги на тлі глибокої економічної кризи початку 1990-их років. Саме на допомозі Тбілісі в цих компонентах сконцентрувався ЄС у той час.
Однак прагнення грузинської влади того часу поглибити відносини з ЄС все ж знайшли втілення. У 1994 році Тбілісі та Брюссель почали перемовини про можливість укладання Угоди про партнерство і співпрацю (PCA), які завершилися підписанням документа у 1996 році. Торговельна частина договору набула чинності у 1997 році (хоча вже від 1995 року Грузія фактично стала учасницею Загальної системи преференцій ЄС (GSP)), а політична частина – 1999 році. Реформи, які країна запровадила після підписання цього документа, допомогли їй долучитися до Світової організації торгівлі та Ради Європи. Проте PCA не містила згадок про подальші етапи розвитку відносин між Грузією та ЄС, не говорила про чітку європейську перспективу держави чи можливість встановлення Зони вільної торгівлі між сторонами та не передбачала системи «твердих» заохочень і санкцій за виконання чи невиконання перетворень. Так чи інакше, цей документ став першою дорожньою картою «європеїзації» Грузії.
Водночас наприкінці 1990-их років ЄС не застосовував диференційованого підходу до відносин із країнами Східної Європи, розглядаючи партнерство з ними в рамках регіональних ініціатив. Так Грузія була учасницею програми ЄС з Міждержавного транспортування нафти й газу до Європи (INOGATE) та отримувала підтримку в рамках програми ЄС з Технічної допомоги Співдружності незалежних держав (TACIS). Проте розширення Об’єднаної Європи у 2004 – 2007 роках підштовхнуло Брюссель переглянути свій підхід до зовнішньої політики щодо країн, які тепер безпосередньо межували з ЄС. Так у 2004 році з’явилася нова інтегральна Європейська політика сусідства, учасницею якої стала й Грузія (поряд з Україною). Згідно з нею, європейські інституції прагнули поглибити відносини з найближчими країнами з-поза блоку та інвестувати більше в розвиток їхніх демократичних інституцій і ринкових економік.
Через революцію та війну до асоціації
На початку листопада 2003 року в Грузії відбулися парламентські вибори, офіційні результати яких говорили про перемогу політичної сили багаторічного очільника країни, вихідця із радянських еліт Едурда Шеварнадзе. Моніторингова місія ОБСЄ та Ради Європи відзначила серйозні порушення під час голосування, а незалежні екзит-поли свідчили про перемогу об’єднаної опозиції на чолі з Міхеїлом Саакашвілі. У Тбілісі почався протест, учасники якого зрештою увійшли до парламенту, тримаючи в руках оберемки троянд. Опозиція зрештою домоглася повторних виборів, внаслідок чого на чолі Грузії стала коаліція Національного руху – Демократів із лідером Міхеїлом Саакашвілі.
Нова команда розпочала масштабні реформи в країні, надаючи пріоритет тотальній боротьбі з корупцією, побудові стійких демократичних інституцій і створенню сприятливих умов для інвестицій. Також члени Національного руху чітко говорили, що одним із головних завдань їхнього уряду буде досягнення членства Грузії в ЄС. Враховуючи зміну влади в державі, а також встановлення нової Європейської політики сусідства, для зближення Тбілісі та Брюсселю справді відкрилося вікно можливостей. Але як і доти, ЄС не був готовий надати чіткої перспективи членства східноєвропейським державам на тлі масштабного розширення 2004 – 2007 років.
Тим не менше, у 2005 році було укладено п’ятирічний План дій для Грузії в рамках Європейської політики сусідства (Україна та Молдова підписали трирічні плани). Протягом наступних років у Тбілісі виникли труднощі з імплементацією положень цього документа, що стосувалися узгодження економічних політик. Тодішня грузинська влада застосовувала лібертарний підхід до створення сприятливого інвестиційного клімату, зокрема знижуючи податки та скасовуючи окремі регуляції, що подекуди суперечило правилам ЄС. Загалом попри значне просування в боротьбі з корупцією та розбудові демократичних інституцій, у 2006 – 2008 роках Грузія поступалася Україні та Молдові в питаннях наближення свого законодавства до європейського права.
Важливим роком не лише в новітній історії Грузії, але й у відносинах країни із ЄС став 2008 рік. Спершу в травні Польща та Швеція презентували Раді ЄС ініціативу Східного Партнерства, що запропонувала особливий підхід Об’єднаної Європи до відносин із безпосередніми сусідами зі сходу та передбачала тіснішу співпрацю з ними через створення двосторонніх асоціацій. Таким чином Грузія, а також Азербайджан, Вірменія, Молдова та Україна здобували б можливість тіснішої інтеграції з ЄС, незалежно від прагнень чи досягнень одна одної. Політику Східного Партнерства було схвалено членами ЄС у 2009 році.
Влітку 2008 року грузинську державу спіткала російська військова агресія. Під час серпневої війни дипломатія ЄС відіграла значну роль в організації перемовин між сторонами про призупинення вогню (висунувши на перший план французького Президента Ніколя Саркозі як головного медіатора). Крім того, восени ЄС розпочав перемовини з Тбілісі про створення Зони вільної торгівлі, запровадження безвізового режиму й скликав конференцію міжнародних донорів – ці кроки мали б підтримати Грузію після війни та засвідчити інтерес Брюсселя до співпраці з країною. Також Єврокомісія призначила спеціального представника із питань зовнішніх справ і безпекової політики на Південному Кавказі й започаткувала спеціальну моніторингову місію ЄС у Грузії, що мала слідкувати за ситуацією на лінії розмежування. Остання діє і понині.
За декілька днів після припинення вогню тодішня канцлерка Німеччини Ангела Меркель відвідала Тбілісі, де заявила про повну підтримку територіальної цілісності Грузії з боку ЄС. Також вона сказала про неприпустимість присутності російських військ на Південному Кавказі, що, за її словами, ставило під загрозу торговельні процеси в регіоні, важливі також і для європейських держав. Тодішній міністр закордонних справ Німеччини Франк-Вальтер Штайнмаєр заявив, що агресивні дії Москви не повинні стати причиною припинення перемовин Брюсселя й Тбілісі про подальші євроінтеграційні кроки грузинської держави. Ніколя Саркозі ініціював скликання саміту за участі Грузії та її сусідів щодо ситуації в регіоні. Однак попри ці активні дії та засудження дій Москви, ЄС не спромігся ввести санкції проти Кремля за його агресію.
Тим не менше, Тбілісі продовжив перемовини з Брюсселем про поглиблення співпраці. За декілька років від війни 2008 року ЄС почав підготовку Угоди про асоціацію з Грузією (так само, як і з Вірменією, Молдовою та Україною), та продовжив діалог щодо Зони вільної торгівлі й безвізового режиму. У 2012 році на парламентських виборах партія Міхеїла Саакашвілі програла вибори, а до влади дісталася «Грузинська мрія». Ця політична сила також декларувала безальтернативність курсу Грузії на вступ до ЄС та відмовилася навіть обговорювати можливість вступу до Митного союзу на чолі з Росією, тож підхопила перемовини про укладання Угоди про асоціацію з Брюсселем. Представники грузинського уряду підписали різні частини документа протягом 2013 – 2014 років. Сама Угода набула чинності 2016 року, а разом з нею – Зона вільної торгівлі із ЄС. У березні 2017 року (раніше за Україну, але пізніше за Молдову) почав діяти безвізовий режим для грузинських громадян у ЄС.
Інерційна євроінтеграція
Здобутий у 2017 році безвіз із ЄС продемонстрував наполегливість грузинської влади у впровадженні зобов’язань перед ЄС. Якщо Україні знадобилося понад п’ять років для виконання всіх рекомендацій Єврокомісії на шляху до цього режиму, то Грузії – лише три. Крім того, у 2017 році інституції ЄС відзначали значний прогрес Тбілісі у виконанні положень Угоди про асоціацію, більший за Україну та Молдову. Це вивело Грузію в статус «флагмана» Східного Партнерства (раніше таке неофіційне звання від медіа та експертів мала Молдова за темп реформ, пізніше Київ і Кишинів також здобували його).
Проте надалі країну на шляху євроінтеграції спіткали проблеми. У 2019 – 2020 роках із ЄС дедалі частіше лунали поки обережні зауваги щодо адміністративного тиску грузинської влади на опозицію та організації громадянського суспільства. Тим часом незалежні експерти та медіа в Грузії звертали увагу, що час після 2012 року (проміжок незмінного перебування «Грузинської мрії» в уряді) став періодом концентрації влади в руках Бідзіни Іванішвілі – колишнього прем’єр-міністра та найзаможнішого бізнесмена країни. На парламентських виборах 2020 року «Грузинська мрія» знову перемогла, однак опозиція на чолі з «Єдиним національним рухом» заявила про фальсифікацію результатів та відмовилася відвідувати парламентські засідання. Політичну систему країни було паралізовано. Тоді ж з боку ЄС почала лунати критика на адресу Грузії за недостатні зусилля у виконанні Угоди про асоціацію в частині забезпечення незалежності судової системи.
Невдовзі за посередництва Європейської Ради влада та опозиція уклали політичну угоду, згідно з якою, роботу парламенту було відновлено, а «Грузинська мрія» зобов’язувалася провести позачергові парламентські вибори, якщо на місцевих виборах 2021 року ця політична сила здобула б менше за 43 % від місць в усіх локальних радах. Однак на тому голосуванні партія влади перевершила цей показник, попередньо ув’язнивши колишнього лідера «Єдиного національного руху» Міхеїла Саакашвілі, який повернувся з України. Цікаво, що спостережна місія ЄС відзначила, що вибори загалом було добре організовано, проте під час них було зафіксовано чимало випадків підкупу виборців і тиску на кандидатів. Після голосування 2021 року простір для діалогу між владою та опозицією (а також між владою й значною частиною громадянського суспільства) в Грузії скоротився до мінімуму: перші воліють звинувачувати других у популізмі та діяльності всупереч національним інтересам, другі – говорять про монополізацію влади однією партією.
Коли у 2022 році Україна після перших тижнів повномасштабної російської агресії подала заявку про вступ до ЄС, грузинський уряд невдовзі вдався до такого ж кроку. Але у червні Європейська Комісія та Європейська Рада вирішили поки відмовити Грузії в статусі кандидата. Натомість європейські інституції запропонували Тбілісі 12 кроків, виконання яких гарантувало б набуття цього статусу:
- дати раду політичній поляризації в державі (так, ця проблема визначена ЄС першочерговою);
- забезпечувати повноцінне функціонування та незалежність усіх державних інституцій;
- ухвалити та запровадити повноцінну судову реформу;
- посилити незалежність Антикорупційної агенції;
- виконати зобов’язання з деолігархізації політичного життя (що прямо апелює до Бідзіни Іванішвілі та його впливу на «Грузинську мрію»);
- посилити боротьбу з організованою злочинністю;
- вжити заходів для гарантування незалежного, вільного та плюралістичного медіапростору;
- посилити захист прав людини для членів уразливих груп;
- консолідувати зусилля для ґендерної рівності та захисту прав жінок;
- забезпечити залучення громадянського суспільства до ухвалення рішень на всіх рівнях;
- гарантувати умови, за яких грузинські суди враховували б у своїй роботі рішення Європейського суду з прав людини;
- проведення прозорого конкурсу на посаду омбудсмана.
Отримавши такий вердикт від ЄС, грузинська влада в особі прем’єра Іраклія Гарібашвілі підтвердила свій намір працювати для здобуття статусу кандидата на вступ. У країні запустили раніше зупинені відбори до кваліфікаційних суддівських органів, почали реорганізацію антикорупційних структур, ухвалили закон про деолігархізацію. Утім у грудні 2022 року Європарламент підготував черговий огляд впровадження Угоди про асоціацію та загалом реформ у Грузії. Автори дослідження відзначили малу ефективність здійснених змін у сфері правосуддя, верховенства права, доброго урядування та свободи медіа. На це деякі члени «Грузинської мрії» в парламенті Грузії відповідали, що подібні висновки є необґрунтованими, прагнуть дестабілізувати ситуацію в країні й скомпрометувати чинний грузинський уряд.
Вже в лютому 2023 року Єврокомісія опублікувала проміжну оцінку виконання Грузією (а також Молдовою й Україною) щодо подальшого руху до ЄС. За чотирма з дванадцяти пунктів було визнано, що принципових зрушень не відбулося, за п’ятьма – відзначено початок перетворень, і лише за трьома – зафіксовано значний прогрес. Крім того, Єврокомісія також надала оцінку гармонізації законодавств країн-вступників із законодавством ЄС. За жодною із 35 сфер Грузія не отримала оцінки «просунутий рівень» чи «добрий рівень» (4 та 5 за п’ятибальною шкалою відповідно). Натомість країна має середній рівень наближення у дев’ятьох сферах і незначне наближення у чотирнадцяти сферах; за рештою напрямків зафіксовано «базовий рівень» гармонізації (1 бал). Тим часом Україна продемонструвала добрий рівень наближення за чотирма напрямами, середній рівень – за п’ятьма, та незначний – за п’ятнадцятьма. Цікаво, що у впровадженні засадничих розділів законодавства ЄС Грузія навіть має кращі середні показники, ніж Україна та Молдова.
Тим не менше, Тбілісі потрібно докласти чимало зусиль, щоби наздогнати Київ і Кишинів на шляху до ЄС. Ключ до цього насамперед лежить у досягненні порозуміння між різними політичними таборами всередині Грузії.