ПОЛІТИКА РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ ЩОДО УКРАЇНИ: ТРЕНДИ І СЦЕНАРІЇ 2021

Основні цілі політики Російської Федерації щодо України у 2021 р. залишаться незмінними – за будь-якого розвитку світових трендів РФ буде прагнути повернути Україну до своєї сфери впливу.

Підписатись на новини "Української призми"

Максим Хилько

Рада зовнішньої політики "Українська призма"

 

Аналіз трендів та сценаріїв розвитку ситуації у міжнародній політиці у 2021 р., представлений у даній публікації, було здійснено Радою зовнішньої політики «Українська призма» у партнерстві з Представництвом Фонду ім. Фрідріха Еберта на замовлення Міністерства закордонних справ України для врахування при формуванні зовнішньої політики України.

КЛЮЧОВІ ЧИННИКИ ТА ТРЕНДИ 2021 РОКУ, ЩО ВРАХОВУЮТЬСЯ ЯК ЗМІННІ 

Основні цілі політики Російської Федерації щодо України у 2021 р. залишаться незмінними – за будь-якого розвитку світових трендів РФ буде прагнути повернути Україну до своєї сфери впливу через саботування мирного врегулювання на Донбасі, розхитування внутрішньополітичної ситуації, кампанії дезінформації та пропаганди, провокування за допомогою своїх агентів впливу соціальної нестабільності, хаотизації суспільно-політичних відносин, відцентрових тенденцій на всеукраїнському та регіональному рівнях. 

При цьому, розвиток глобальних трендів та позиції провідних світових акторів справлятимуть вплив як на спроможності РФ здійснювати агресивну політику щодо України, так і на здатність України ефективно протидіяти російській гібридній агресії.

Серед таких ключових чинників (змінних), зокрема, наступні: 

здатність/нездатність світової спільноти приборкати пандемію COVID-19; пов’язані перспективи відновлення економіки та соціальної стабільності (що, зокрема, впливатиме на можливості спрямовувати ресурси на зовнішню політику); 

ефективність нової адміністрації США президента
Дж. Байдена
у внутрішній та зовнішній політиці, зокрема, щодо відновлення позитивного клімату у відносинах із ЄС (що, зокрема, впливатиме на узгодженість політики щодо РФ та інших акторів);

динаміка напруги у взаєминах США із Китаєм – як щодо торговельного протистояння, так і щодо проблематики прав людини, Гонконгу, Тайваню (що матиме вплив на взаємини Китай-РФ та опосередковано Китай-Україна); 

– здатність ЄС здолати внутрішні протиріччя, зокрема щодо доступу держав-членів до фондів бюджету 2021-2027 рр. і дотриманням верховенства права; формування Інструменту відновлення Next Generation EU. Парламентські вибори у Німеччині та політика ЄС щодо Східного партнерства також є важливими для підтримки України);

поступ Китаю у реалізації стратегічної Ініціативи Поясу і Шляху, програми «Зроблено у Китаї 2025», розвитку і просуванні у світі китайських технологій, зокрема зв’язку 5G, та у військовій сфері (у разі загострення протистояння США й Китаю перед Україною можуть постати непрості дилеми вибору; посиляться також ризики подальшого зближення Пекіну і Москви);

збереження трансатлантичної єдності щодо санкцій політики відносно РФ; успішність/неуспішність політики РФ на пострадянському просторі, зокрема щодо Білорусі. Внутрішньополітична ситуація у РФ із врахуванням чиннику виборів до Держдуми (ці фактори можуть прямо чи опосередковано позначитися на активності політики РФ щодо України).

БАЗОВІ СЦЕНАРІЇ У КОНТЕКСТІ ЇХ МОЖЛИВОГО ВПЛИВУ НА ПОЛІТИКУ РФ ЩОДО УКРАЇНИ

З урахуванням наявних виробничих і логістичних потужностей, темпи вакцинації від COVID-19 дозволять зменшити пандемічне навантаження для розвинутих держав до кінця 2021 р., тоді як для країн, що розвиваються, цей період затягнеться до 3 років. Найбільш імовірно, що у 2021 р. ключові партнери України – США, ЄС, Велика Британія – будуть змушені фокусуватися на власних внутрішніх проблемах, спричинених пандемією та її економічними наслідками, що обмежуватиме їх можливості приділяти увагу й ресурси країнам-партнерам, зокрема Україні.

У США Адміністрації Дж. Байдена доведеться витратити щонайменше півроку на долання внутрішньополітичної кризи, спричиненої жорсткою передвиборчою поляризацією. Додаткові труднощі можуть викликати суперечки з республіканцями у Конгресі щодо нарощування бюджетних витрат для виконання передвиборчих соціальних обіцянок. Втім, це не завадить президенту Дж. Байдену покращити клімат відносин із європейськими партнерами, налагодити більш тісну координацію політики щодо РФ. При цьому, відновлення трансатлантичної єдності може коштувати «заморожування» питання про подальшого нарощування антиросійських санкцій. 

Адміністрація Байдена збереже теперішні обсяги допомоги Україні у протистоянні із РФ, але їх подальше нарощування може бути поставлене в залежність від проведення реформ і кадрових змін. Команда
Дж. Байдена має намір проводити більш активну політику щодо Білорусі, і це може стати додатковим подразником у відносинах Вашингтону із Москвою. Для України це може як створити ризики (адже А. Лукашенко і В. Путін вважають Київ провідником інтересів США), так і відкрити нові можливості (якщо Вашингтон бачитиме у Києві перспективного промоутера демократизації Білорусі, поруч із Варшавою та Вільнюсом).

Дж. Байден буде прагнути знизити напругу у взаєминах з Китаєм, що матиме певний успіх, якщо вдасться уникнути загострень навколо питань Гонконгу, Тайваню, нарощування китайської військової присутності у спірних водах, ситуації з правами уйгурів. Для України це було б позитивним моментом, оскільки зниження напруги у взаєминах зі США знизить для Китаю привабливість тіснішої співпраці з РФ, натомість дасть Пекіну аргументи уникати порушень антиросійських санкцій, щоб зберігати перспективи на американському ринку. 

Імовірне збереження тенденції до протекціоністських заходів США і країн Європи у галузі високих технологій, зокрема щодо зв’язку 5G, а також протидія намірам поглинання китайськими інвесторами стратегічних підприємств, особливо у високотехнологічних сферах, сприятиме посиленню уваги Пекіну до можливостей домінування в Азійському регіоні, зокрема державах Центральної Азії, що призводитиме до посилення конкуренції з Росією.

Складна епідеміологічна й соціально-економічна ситуація є сприятливим ґрунтом для зростання популізму і націоналізму, що може негативно позначитися на консолідованості Європейського Союзу. в цілому, політичній ситуації в окремих країнах-членах, перебігу парламентських виборів у Німеччині (осінь 2021 р.) й президентських у Франції (весна 2022 р.). 

Росія шукатиме можливостей скористатися цими протиріччями в ЄС з метою провокування ліній розколу, зокрема щодо питання санкцій (особливий фокус буде на Угорщині). Крім того, Москва буде намагатися вплинути на вибори у Німеччині та Франції. На тлі спричинених пандемією соціально-економічних проблем, лояльні до РФ політичні сили в обох країнах імовірно спекулюватимуть у передвиборчій риториці на темі «шкідливості санкцій», що отримає медійну підтримку з боку РФ. За таких обставин офіційним Берліну і Парижу може бути комфортніше уникати проведення саміту Нормандської четвірки, якщо не буде перспектив «проривних» рішень. 

Проте, кейси отруєння А. Навального та С. Скрипаля, протидія РФ розслідуванню по MH17 не дозволять Москві повернути довіру європейських урядів та добитися послаблення санкційного режиму. Втім вона може бути більш успішною у спробах «обійти» санкції, що вже не раз мало місце. Щоб уникнути цього, Україні необхідно ініціювати створення ефективного моніторингового механізму за дотриманням санкцій з неминучістю покарання порушників.

У самій РФ владі доведеться готуватися до виборів до Держдуми, які заплановані на осінь 2021 р., на тлі рекордного падіння довіри населення до влади, спричиненого економічною стагнацією, невдачами у протидії пандемії COVID-19, наростанням невдоволення політикою Москви у ряді федеральних регіонів. Міжнародні санкції поглиблюють науково-технологічне відставання РФ; зберігається критична залежність економіки РФ від експорту вуглеводнів при зниженому попиті на них впродовж 2021 р. внаслідок пандемії.

За таких умовах, режим В. Путіна буде нарощувати авторитарні тенденції з опорою на силовий блок. В якості імітації демократії російським виборцям і Заходу будуть запропоновані нові політичні проєкти на кшталт «Новых людей» і «Зеленой альтернативы», а самі вибори до Держдуми пройдуть за технологіями, випробуваними під час «народного голосування» 2020 року. США і ЄС не визнають вибори вільними, але для України було б важливим саме невизнання легітимності нового складу Держдуми, зокрема через проведення виборів на території окупованого Криму.

Ключовою проблемою зовнішньої політики РФ, принаймні у першій половині 2021 р., залишатиметься Білорусь, де А. Лукашенко намагатиметься уникнути транзиту влади за вигідним для Росії сценарієм (передача повноважень парламенту і сприяння перемозі проросійських партій, а також проросійського кандидата в президенти). Москва вимушена поспішати, адже її підтримка режиму А. Лукашенка послаблює проросійські настрої у Білорусі, а кризові явища в економіці можуть призвести до втрати А.Лукашенком контролю над ситуацією вже навесні-влітку 2021 р. Посилення впливу Туреччини на Кавказі внаслідок азербайджано-вірменської війни осені 2020 р. змушуватиме РФ тримати в полі уваги цей регіон. Крім того, у 2021 р. РФ буде активним гравцем у Молдові, де спробує руками проросійських партій звести нанівець реформаторські зусилля прозахідного президента Маї Санду.

Все це об’єктивно обмежуватиме ресурси РФ, які вона зможе виділити на гібридну війну проти України, тому, швидше за все, у 2021 р. вдасться уникнути ескалації на Донбасі. Втім Москва продовжить зривати мирні зусилля Києва у рамках Мінського та Нормандського форматів, ультимативно просуваючи ініціативи, що матимуть на меті легітимацію т.зв. «ДНР» та «ЛНР». Одночасно матимуть місце спроби розхитати соціально-політичну ситуацію в Україні, провокуватиметься протистояння між парламентськими силами, а також по лінії центр-регіони. На тлі спекуляцій із пропозиціями російської вакцини можливі також вкидання ідей про необхідність формування коаліції та уряду «національного порятунку» із включенням до них проросійських сил.

Підсумовуючи, відзначимо, що найбільш імовірні сценарії розвитку світових трендів та позицій ключових акторів у 2021 р. у цілому не принесуть суттєвих змін до політики РФ щодо України. Певне обмеження спроможностей Росії проєціювати силу на українському напрямку, внаслідок внутрішньо російських чинників та зростання зовнішніх точок пріоритетного фокусування уваги РФ, «компенсуватиметься» зосередженістю західних партнерів України насамперед на своїх внутрішніх проблемах. Покращення клімату трансатлантичних відносин «компенсує» ризики, що виникнуть внаслідок проблем із внутрішньою консолідацією в ЄС, що завадить РФ скористатися внутрішньо європейськими суперечками на шкоду Україні. У разі ефективного використання дипломатичного потенціалу Києву вдасться зберегти теперішній рівень міжнародної підтримки і уникнути односторонніх поступок у питанні врегулювання на Донбасі. При цьому, значний поступ щодо врегулювання у 2021 р. є малоймовірним, оскільки Москва зберігатиме надію скористатися конфліктом для послаблення Києва і приведення до влади лояльних до Кремля політичних сил.

ОПТИМІСТИЧНІ ТА ПЕСИМІСТИЧНІ СЦЕНАРІЇ

За найбільш оптимістичного сценарію, висока ефективність вакцин проти COVID-19, швидка локалізація їх виробництва і вирішення логістичних питань дозволять вже влітку 2021 р. охопити вакцинацією найбільш вразливі групи населення розвинених держав, мінімізувати ризики локдаунів, повернути економіку до зростання. Відповідно знизяться ризики соціальної напруги в ЄС та США, що дасть їм можливість приділяти більше уваги зовнішній політиці, допомагати партнерам, зокрема Україні. Налагодження виробництва вакцин на національних потужностях дозволило б Україні до осені 2021 р. вийти на стабілізацію епідеміологічної, а за нею – економічної та соціальної ситуації. Відповідно, знизиться вразливість до російських гібридних атак і спроб розхитати внутрішньополітичну ситуацію в Україні. 

У випадку низької ефективності вакцин та/або повільних темпів вакцинації – події розвиватимуться за песимістичним сценарієм. США, ЄС, Велика Британія будуть змушені зосередитися на внутрішніх епідеміологічних та економічних проблемах, соціальна напруга провокуватиме масові протести, загострюватимуться суперечки всередині ЄС, посилиться економічний протекціонізм, що заважатиме відновленню трансатлантичної єдності. РФ сприятиме підживленню негативних тенденцій в США та ЄС через гібридне втручання, зокрема через корумпованих політиків, ЗМІ, соцмережі, кібератаки. 

США. За оптимістичного сценарію швидкої передачі влади і відсутності протидії з боку обох палат Конгресу, адміністрації президента Дж. Байдена вдасться згладити поляризацію у суспільстві й повернутися до активної багатосторонньої дипломатії. Тісніша співпраця з міжнародними партнерами, повернення США до ВООЗ сприятимуть швидшому здоланню пандемії COVID-19 у світі, що знизить шанси авторитарних режимів наростити свій вплив на регіональному та глобальному рівні. Відновлення трансатлантичної єдності забезпечить послідовну політику санкцій щодо РФ, яка не наважиться на більш агресивну політику щодо України. Зниження напруги у взаєминах США з Китаєм знизить для останнього привабливість активної підтримки РФ. Перед Києвом може відкритися вікно можливостей – більша налаштованість Москви на певні компроміси у питанні мирного врегулювання на Донбасі. Україна також зможе розраховувати на активну позицію США щодо допомоги міжнародних структур, зокрема МВФ. 

Водночас, можливі й негативні для України моменти: у процесі нормалізації відносин із Берліном Вашингтон може пом’якшити позицію щодо «Північного потоку 2»; РФ може спробувати «зіграти» на зацікавленості
Дж. Байдена в угодах з контролю над озброєнням, ядерній угоді по Ірану, кліматичній угоді. 

Песимістичний сценарій можливий за умов значного затягування процесу передачі влади в США, блокування ініціатив Дж. Байдена у Сенаті (де республіканці можуть отримати більшість після завершення виборів у всіх штатах). Занурений у внутрішньополітичне протистояння Вашингтон не матиме можливості ні ефективно протистояти внутрішнім викликам (COVID-19, спад економіки, поляризація суспільства), ні проводити активну зовнішню політику, зокрема й щодо ЄС, НАТО, підтримки партнерів. Рівень американської матеріальної допомоги Україні не буде зменшено, але на активне сприяння США розраховувати буде складно. РФ спробує скористатися зниженням міжнародної активності США для форсування добудови «Північного потоку 2», лобіювання послаблення санкційного тиску, а також спроби нав’язати Україні кремлівське тлумачення імплементації Мінських угод.

Європейський Союз. Оптимістичний сценарій передбачає швидке залагодження відносин через розбіжності під час формування бюджету на 2021-2027 рр., початок використання Інструменту відновлення вже у першій половині 2021 р., прискорений вихід із економічної кризи, що відкриє можливості розбудови спроможностей ЄС як глобального актора, зокрема у безпекових питаннях. ЄС посилить солідарність щодо принципів відносин із Росією, політичний та санкційний тиск на Кремль буде збережено і навіть можливо розширено через питання прав людини і втручання РФ у ситуацію в Білорусі. Україна зможе розраховати на тверду підтримку Німеччини і Франції у Нормандському форматі. 

За песимістичного сценарію, впродовж 2021 р. загостряться суперечки щодо питань верховенства права та європейських фінансових механізмів, що негативно для України, адже йдеться про її сусідів – Польщу та Угорщину. РФ сприятиме загостренню в ЄС через гібридні втручання, водночас намагаючись звабити окремі країни-члени пропозиціями в енергетиці, наданням вакцини тощо. Зростуть ризики блокування продовження антиросійських санкцій якоюсь державою ЄС, що матиме напругу у відносинах із Брюсселем. Відповідно РФ отримає можливість посилити тиск на Україну через агентів впливу в політиці та ЗМІ. Мирне врегулювання на Донбасі буде заблоковано, Нормандський формат не функціонуватиме. 

У питаннях розбудови ЄС як безпекового гравця пануватиме інертність, доступ третіх країн до PESCO буде обмежено. 

Після Брекзиту й на тлі занурення Німеччини у парламентську виборчу кампанію, а також анонсованого завершення політичної кар’єри А. Меркель, Париж може спробувати нав’язати своє лідерство в ЄС, до чого також спонукатиме підготовка президента Е. Макрона до виборів 2022 року. Традиційно більша увага Франції до Середземномор’я може знизити рівень уваги до країн Східного партнерства, що буде використано Росією для просування в Україні наративу про безперспективність курсу євроінтеграції. Водночас РФ може запропонувати Парижу співпрацю з питань кліматичної угоди і ядерної угоди по Ірану, поновити риторику про «взаємну шкоду від санкцій» і «Європу від Лісабону до Владивостоку». Спільною точкою дотику для Парижу і Москви також може стати спротив поширенню впливу Туреччини. За таких умов Києву буде важко розраховати на підтримку Парижу в Нормандському форматі, а РФ посилить тиск щодо імплементації її тлумачення Мінських угод.

КНР. Оптимістичний сценарій передбачає зацікавленість Китаю у збереженні взаємодії з ЄС та зниженні напруги у взаєминах зі США; уникнення інцидентів у спірних водах, загострень у Гонконгу та щодо ситуації з правами людини. За такого перебігу подій, Україні не довелося б поставати перед складними дилемами вибору щодо співпраці зі США та Китаєм одночасно, що посилювало б українську економіку, а з нею – стійкість до російських гібридних впливів. Можна розраховувати на збереження нейтральної позиції Пекіну щодо російсько-українського конфлікту. 

За песимістичного сценарію, посилення протекціонізму США, ЄС та їх партнерів призведе до погіршення економічних показників Китаю, негативно позначиться на темпах його науково-технічного прогресу. Пекін може вдатися до пошуку більш тісних форм співпраці з Москвою, тоді як Київ – постати перед тиском США щодо звуження співпраці з Китаєм. РФ спробує знайти з Китаєм порозуміння щодо прав обох держав на власні зони ексклюзивного регіонального впливу, що негативно позначитися на сприйнятті Пекіном російсько-українського конфлікту. Втім, значних практичних наслідків для ситуації на Донбасі це не матиме. 

РФ. Оптимістичний сценарій розвитку ситуації маловірогідний, хоча теоретично можливий у випадку значного посилення санкцій з боку США, ЄС та їх партнерів (напр., обмеження купівлі російських енергоносіїв). Це суттєво послабило б ресурсну базу режиму В. Путіна і звузило можливості витрачати значні кошти на військові авантюри й фінансування окупованих українських територій, водночас змушуючи великий російський бізнес шукати шляхів примирення із Заходом. Соціальна напруга посилила б ризики масових протестів у Росії, а також провокувала б відцентрові тенденції у регіонах. За таких умов РФ була б зацікавлена піти з Донбасу в обмін на скасування частини санкцій. У політиці Москви щодо Києва економічний прагматизм дещо потіснив би імперські амбіції (хоча й не витіснив їх повністю).

За песимістичного сценарію Кремль може в черговий раз вдатися до спроби компенсувати соціально-економічні негаразди консолідацією перед «зовнішньою загрозою», а також спробувати «продати» електорату нову «маленьку військову перемогу». Безпекові ризики можуть зрости під час військових навчань «Захід-2021», запланованих на вересень 2021 р. на території Білорусі. Не виключені провокації на українському кордоні із одночасним загостренням на Донбасі. У випадку реалізації у Білорусі кремлівського сценарію транзиту влади із подальшою прискореною інтеграцією Союзної держави РФ та РБ, Україна постане перед безпековими ризиками на своєму північному кордоні. Це може бути використано Москвою як для тиску на Київ у питанні врегулювання на Донбасі, так і в цілях дестабілізації внутрішньополітичної ситуації в Україні з метою приходу до влади проросійських сил.

Підсумовуючи, наголосимо, що вірогідність песимістичних та оптимістичних сценаріїв значно нижча за вірогідність окреслених на початку документу базових сценаріїв. При цьому, можливим є розвиток більшості базових сценаріїв при заміні окремих з них на песимістичні або оптимістичні опції. Тож Україні необхідно враховувати всі можливості, щоб бути готовою: а) адекватно відреагувати у випадку погіршення ситуації на якомусь напрямку; б) скористатися можливостями, які відкриються у випадку більш оптимістичного розвитку подій.