Мадридський саміт НАТО-2022

Наприкінці червня 2022 р. у Мадриді (Іспанія) заплановано проведення чергового саміту НАТО, що має визначити обриси діяльності цієї організації на найближче десятиріччя. Саме на саміті у Мадриді буде затверджена оновлена стратегічна концепція НАТО 2030, процес напрацювання якої був запущений на Лондонському саміті Альянсу у 2019 р., після контраверсійних заяв президента Франції Е. Макрона про «смерть мозку НАТО».

Насправді, остання Стратегічна концепція НАТО, прийнята на саміті у Лісабоні у листопаді 2010 р. (1), що декларувала наявність миру в євроатлантичному регіоні перестала бути актуальною у 2014 р. у зв’язку з агресією РФ проти України. Між тим, враховуючи інші положення Концепції, Альянс продовжив базувати свою діяльність увесь цей кризовий період на основі принципів старої стратегічної концепції, підживлюючи її ініціативами на потребу часу, на кшталт передової присутності НАТО на Східному фланзі, прийнятної на Варшавському саміті у липні 2016 р.

Основні елементи процесу рефлексії до пропозицій щодо Концепції НАТО 2030

Нова Стратегічна концепція буде базуватись на низці оглядових робіт періоду 2018-2020 рр. із кореляцію на події, що відбулись у 2021 р. (зокрема, вихід військ з Афганістану та загроза масштабної військової інтервенції РФ проти України тощо). У 2020 році відбулося започаткування Ініціативи «НАТО-2030» (2) – спільного аналітичного процесу держав-членів НАТО з метою перегляду ролі Північноатлантичного альянсу у контексті протистояння майбутнім стратегічним безпековим викликам. Його основною метою стало системне концептуальне переосмислення ролі Альянсу в сучасному світі та пошук підходів до посилення готовності НАТО відповідати на довгострокові виклики у регіональному і глобальному середовищі безпеки.

Навесні 2020 р. у розвиток рішення Лондонського саміту Альянсу 2019 р. Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг оголосив про створення групи експертів для розробки Стратегічної концепції НАТО-2030 (NATO reflection process). 25 листопада 2020 р. згаданою групою було оприлюднено доповідь під назвою «НАТО 2030: об’єднані для нової ери» («NATO 2030: United For A New Era» (3)). 

Документ визначає наступні виклики та загрози для Альянсу:

• ревізіоністська політика Російської Федерації, яка реалізується через дестабілізацію країн євроатлантичного регіону, підтримку популістських рухів, використання засобів інформаційної війни, нарощування військової могутності (включно з подальшою інтенсивною мілітаризацією окупованого Криму, Калінінградського ексклаву, збільшенню військової присутності в Арктиці);
• посилення впливу КНР з використанням економічних та військових можливостей: розповсюдження його на євроатлантичний регіон (зокрема, шляхом реалізації ініціатив «Один пояс-один шлях» та 16+1), політична та економічна експансія на Близький Схід, дезінформація, порушення інтелектуальної власності, кібер-загрози, формування залежності інших країн від китайських технологій (5G) переривання ланцюгів поставок, проблеми прав людини тощо;
• загроза міжнародного тероризму, кібер-загрози, проблема ядерного стримування;
• зміни клімату, що призводять до збільшення катастроф природнього та техногенного характеру, виникнення нових вірусів і поширення пандемій, зростання використання невідновлюваних природних ресурсів, забруднення навколишнього середовища;
• нестабільність та слабкість державного апарату окремих країн (Лівія, Ірак, Сирія, Афганістан), ситуація в яких породжує нелегальну міграцію до держав Європи;
• використання новітніх технологій для створення нових видів озброєння, які в руках авторитарних режимів загрожують міжнародній безпеці;
• гібридні загрози (пропаганда та дезінформація), що підривають основні базові цінності людства;
• повернення до геополітичного суперництва, яке стає джерелом виникнення нових і активізації існуючих військових конфліктів;
• проблема дотримання прав людини та громадянина;
• наслідки пандемії COVID-19 (шкода міжнародній торгівлі, вільному пересуванню капіталу та людей, діяльності бізнесу тощо).

З метою оперативного реагування на потенційні загрози НАТО має намір змінити інституційний механізм прийняття рішень. Не ставлячи під сумнів принцип консенсусу, автори доповіді наполягають на обмеженні часу для прийняття рішення у кризовій ситуації 24 годинами. У разі неможливості досягнення консенсусу, пропонується запровадити механізм створення коаліцій всередині Альянсу, учасники яких могли б проводити екстрені операції без обов’язкової участі всіх членів. Зазначена пропозиція підвищує питому вагу субрегіональних об’єднань всередині НАТО, зокрема на Східному фланзі (на кшталт «Бухарест 9»). 

Розглядається можливість створення постійно діючого Офісу з оцінки стратегічного середовища, у складі не лише військових, але й цивільних експертів. Цей орган розроблятиме можливі сценарії розвитку міжнародної ситуації та пропонуватиме відповідні варіанти реагування Альянсу. Пропонується розширити повноваження Генерального секретаря із метою забезпечення гнучкості для адаптації до нових викликів і напрямків діяльності. 

Констатується потреба припинення практики використання окремими країнами-членами права вето щодо блокування спільних рішень задля досягнення власних інтересів. Передусім, це стосується Туреччини, яка намагалася блокувати ухвалення Плану оборони Балтії та Польщі на саміті у Лондоні у 2019 р., та Угорщини щодо блокування діяльності Комісії Україна-НАТО з 2017 р.

З метою підвищення рівня підготовки професійних кадрів для органів управління НАТО, можливе створення єдиного центру вищої освіти із запуском стипендіальних програмам (із умовною назвою «The Harmel Fellowship Programme»). 

Наголошується на необхідності співпраці із партнерами у рамках політики «відкритих дверей» та розширеного партнерства, однак відсутня згадка про План дій щодо членства для України.

Хоча головний акцент у документі робиться на стримуванні негативного впливу КНР та РФ, це може суперечити інтересам окремих держав-членів, які мають високий рівень партнерства із зазначеними країнами (Туреччина, Угорщина, Італія). Відповідно існує ймовірність, що окремі пункти у майбутній Стратегічній концепції можуть бути усунені або пом’якшені. 

Виступаючи на міністерській зустрічі НАТО у Ризі 30 листопада 2021 р., генеральний секретар НАТО Є. Столтенберг зауважив п’ять елементів критично важливих для майбутньої Стратегічної концепції. По-перше, це захист цінностей західного ліберально-демократичного світу, що базується на першочерговості прав людини, верховенстві права. По-друге, це посилення військової потужності Альянсу, що є необхідним з огляду на зростання як конвенційних, так й асиметричних загроз. По-третє, зміцнення суспільств країн-членів НАТО, стійкості до загроз та розуміння небезпеки ресурсної залежності. По-четверте, глобальне бачення Альянсу, нарощення партнерств із демократичними державами Південно-Східної Азії та Океанії. При цьому НАТО залишається у власних географічних межах відповідальності (Євроатлантичний регіон), використовуючи партнерства для попередження загроз у глобалізованому світі. По-п’яте, розбудова НАТО як інституційної ланки між Європою і Північною Америкою, із поглибленням інтеграції та взаємодії.

Актуальними залишаються три базові основи, на яких будуватимуться відносини між членами Північноатлантичного Альянсу: колективна оборона, кооперативна безпека та антикризове управління, – як гарантія довгострокового безпекового середовища. Співпраця кран-членів має бути взаємовигідною для кожного, націленою на захист територіальної цілісності союзників та раннє виявлення загроз і їх попередження. При цьому ключові напрями діяльності у рамках трансатлантичного порядку денного на наступне десятиліття включатимуть в себе наступне:

• використання НАТО як трансатлантичного форуму для консультацій і спільних дій з усіх питань, що стосуються індивідуальної та колективної безпеки;
• посилення можливостей Альянсу щодо колективної оборони євроатлантичного регіону, зміцнення потенціалу стримування і оборони; 
• підвищення стійкості країн-членів, розробка загальних цілей НАТО щодо стійкості як орієнтирів для союзників;
• започаткування ініціатив щодо сприяння технологічній співпраці між державами-членами Альянсу (створення цивільно-військового Каталізатору оборонних інновацій для Північної Атлантики і Фонду інновацій НАТО);
• поглиблення діалогу і практичної співпраці з партнерами НАТО (ЄС, країнами-кандидатами, партнерами з АТР тощо) з метою утвердження здатності Альянсу зберігати міжнародний порядок; 
• розширення програм підтримки країн-партнерів щодо зміцнення їх потенціалу відповідей на безпекові виклики;
• підвищення уваги НАТО до питань кліматичних змін тощо. 

Перспектива включення українського питання до Стратегічної концепції 2030

Включення перспективи членства України у стратегічні документи НАТО є бажаним сценарієм для нашої держави, оскільки надає тверді безпекові гарантії у майбутньому. Разом з тим, після подій 2014 року реалізація політики євроатлантичної інтеграції стала як екзистенційною потребою для Києва, так й контраверсійним викликом для Брюсселя. Окремі країни-члени, а також посадовці НАТО розглядають посилення діалогу з Україною щодо майбутнього членства або надання ПДЧ як можливе (подальше) провокування Росії. За таким умов, навіть надання Плану дій щодо членства потенційно вважається ними таким, що може призвести до відкритої конфронтації двох військових блоків – ОДКБ та Північноатлантичного Альянсу. Рішення підтримати євроатлантичні прагнення України для європейських політиків – це складне рішення на загострення протистояння з Росією, в той час, коли в багатьох країнах НАТО акцент робився на продовження діалогу та залучення Москви з метою зниження напруги в Європі. 

Серед основних плюсів можливого включення чітких положень щодо України та її майбутнього членства є наступні:

Для України

1. Отримання гарантій безпеки у довгостроковій перспективі (за прикладом країн Балтії, що стали частиною НАТО, і на відміну від інших країн європейської частини колишнього СРСР не стали об’єктом прямої агресії з боку РФ).
2. «Цементування» стратегічного зовнішньополітичного курсу держави на членство в НАТО та ЄС, а також провадження структурних реформ у рамках підготовки до членства в Організації Північноатлантичного договору. 
3. Сприяння трансформації України з «буферної»/«сірої» зони, де стикаються інтереси великих держав та блоків, на демократичний форпост у Східній Європі.
4. Подолання розколу та фрустрації в українському суспільстві, об’єднання політичного класу та громадянського суспільства навколо ідеї перетворення України на повноправного члена євроатлантичної спільноти та «повернення» до Європи.

Для НАТО

1. Перешкоджання створенню нових зон впливу в Європі та недопущення остаточної руйнації принципів Гельсінського акту 1975 р. через надання окреслених часом перспектив членства в НАТО Україні та Грузії. Збереження існуючої «невизначеності» щодо членства цих двох країни сприятиме подальшій дестабілізації сходу континенту, символізуватиме «стратегічний відступ» НАТО та дискредитацію засад та цінностей, на яких заснований Альянс – захисту демократії, свободи та верховенства права. 
2. Консолідація НАТО та демонстрація спроможності виконання обіцянок зроблених під час саміту НАТО у Бухаресті 2008 р. щодо членства України та Грузії в НАТО. Відсутність консенсусу серед членів Альянсу щодо політики «відкритих дверей» (ст. 10 Вашингтонської угоди 1949 р.) може бути використана зовнішніми акторами, насамперед РФ та Китаєм, для подальшого підриву єдності організації. 
3. Ревіталізація НАТО в умовах зростання конкуренції між великими державами, доведення здатності організації трансформуватися до нових викликів безпеки та залишатися привабливою для приєднання нових країн-членів. Прийняття вимог РФ щодо припинення розширення Альянсу на схід замість стабілізації ситуації, призведе до зворотних наслідків – більш напористих дій Москви та Пекіну щодо розширення своїх зон впливу та збільшення прямої військової загрози для країн-членів НАТО.
4. Демонстрація здатності Альянсу відігравати проактивну роль, формуючи безпекове середовище, а не реагуючи на кризи, як це відбулося з агресію РФ проти Грузії у 2008 р. та України у 2014 р. 

Серед мінусів для України, насамперед, є зростання загрози розширення військової агресії РФ у коротко- та середньостроковій перспективі, ознаками чого є останні «безпекові пропозиції» Російської Федерації для переговорів з США щодо згортання співробітництва та підтримки України, закриття перспективи членства для України та Грузії. Особливо небезпечним є період до 2024 р. – напередодні президентських виборів та можливого «транзиту» влади в Російській Федерації. 

Для НАТО закріплення членства України в стратегічній концепції матиме наслідком різке погіршення відносин із Російською Федерацією та зростання як конвенційних, так і гібридних загроз безпеці країн-членів. Окрім збільшення російської військової присутності уздовж кордонів країн-членів НАТО, можна очікувати розміщення військових баз РФ на території Білорусі та більш тісну координацію Москви та Пекіну у безпековій сфері. 

Висновки та рекомендації:

З огляду на окреслені підходи, Україна, демонструючи активну позицію щодо розвитку співпраці з НАТО, може посилити власний потенціал зі стримування російської агресії. Враховуючи можливість створення регіональних коаліцій всередині НАТО, варто підготувати пропозицію для Альянсу щодо започаткування регіональної програми співробітництва за участю країн-партнерів, що постраждали від російської агресії (Україна, Грузія) та країн-членів, які сприймають дії РФ як довгострокову загрозу (Польща, країни Балтії, Румунія). 

У контексті інтенсифікації регіональних партнерств на шляху до повноцінного членства в Альянсі, укладання двосторонніх угод із сусідніми державами-членами НАТО, виглядає ефективним інструментом просування цілей євроатлантичної інтеграції. На початковому етапі таке співробітництво може мати вигляд спільних консультацій, обміну інформацією, проведення семінарів, регіональних форумів, а надалі – проведення спільних військових та військово-морських навчань, підготовки професійних кадрів, створення спільних бойових груп (наприклад, із Грузією), використовуючи досвід та рекомендації НАТО із метою наближення до відповідних стандартів. 

Варто провести переговори із політичними лідерами країн-членів НАТО із ціллю приєднання України до співпраці держав Балто-Чорноморського регіону «Бухарест 9» у форматі «Бухарест 9+1». Це допоможе вибудувати позитивний імідж нашої держави, посилюючи українські регіональні позиції та слугувати фактором стримування російського впливу та агресії. 

Корисним може бути створення спільного аналітичного центру чорноморських держав (Туреччини, Болгарії, Румунії, України та Грузії) із залученням інших зацікавлених сторін, який би займався дослідженням регіональних проблем та потенційних загроз, проводив моніторинг у регіоні, а отримані дані використовувались би державами для планування своєї національної політики та ухвалення регіональних стратегій. Задля підтримання стабільності чорноморського регіону та недопущення російського контролю над ними, НАТО готове підтримувати подібні формати співробітництва, які націлені на посилення оборонного потенціалу та наближення до критеріїв членства.

Україна може долучитись до розбудови науково-освітнього напряму НАТО, зокрема в контексті власного досвіду протидії гібридним загрозам, розбудові системи їх раннього виявлення та прогнозування. Майданчиком для такої співпраці можуть бути регіональні ініціативи, на кшталт Люблінського трикутнику, у рамках якої доцільно створити спільний балтійсько-польсько-український think tank (аналітичний центр), спеціалізований на стримуванні російської агресії, попередженні та протії гібридним інструментам впливу. Варто активізувати проведення спільних семінарів, курсів підвищення кваліфікації професійних кадрів, обмінів науковцями, курсантами та студентами. Із розвитком нових технологічних засобів виникає проблема гібридних загроз у різних сферах, що може стати руйнівним інструментом в руках потенційного агресора. НАТО зацікавлений у співпраці із партнерами в галузі виявлення та оперативного реагування на кібер-загрози, дезінформацію, пропаганду тощо. Українська сторона зацікавлена у посиленні національної системи кібер-безпеки, поширенні цифрової грамотності та контролю над використанням нових технологій. Як варіант, можна запровадити механізм фінансування окремим членом НАТО (або групою держав) стартапів або ініціатив українських науковців, студентів або аналітиків, розвиток яких може бути цікавим для обох сторін.

У царині дотримання поваги до прав та свобод людини та громадянина, Альянс має використовувати відносини із державами-партнерами, зокрема із громадськими організаціями, із метою створення групи емісарів, яка буде активно працювати в сфері безпеки людини. Для України, яка може приєднатися до цієї ініціативи, це є дуже актуальним, з огляду на порушення прав людини російською окупаційною владою в Криму та у східних областях.

У контексті парламентської дипломатії корисним було б ухвалення декларації Верховної Ради з проханням надання Плану дій щодо членства Україні на саміті в Мадриді, закріпленні перспективи членства України в НАТО до 2030 р. у новій Стратегічній концепції Альянсу. Для посилення кумулятивного ефекту, доцільно було б опрацювати можливість спільної заяви такого змісту на рівні Міжпарламентської Асамблеї Верховної Ради України, Сейму та Сенату Республіки Польща та Сейму Литовської Республіки. 

Водночас варто ініціювати святкуванні 25-ї річниці Мадридської Хартії Україна-НАТО, як в Україні (квітень-травень, липень), так й за кордоном, зокрема на полях саміту НАТО в Мадриді у червні 2022 р. 

На сьогоднішній момент перспективи включення більш чітких положень щодо можливого членства України та Грузії в НАТО під час саміту у Мадриді є достатньо низькими, зокрема і через активізацію дипломатичної та військової діяльності Російської Федерації у грудні 2021 р. Найбільш імовірним сценарієм є продовження усталеної формули щодо «політики відкритих» дверей та неможливості з боку РФ втручатися у відносини НАТО з країнами-партнерами. 

Водночас ситуація може змінюватися протягом зими 2022 року, з урахуванням спроможностей країн-членів Альянсу зайняти чітку позицію щодо російських «безпекових пропозицій» та розуміння країнами, які коливаються у своєму ставленні щодо РФ, що тригером політики Москви є не дії Альянсу, а внутрішня політика Росія та позиція її керівництва. 

Між тим, рішення щодо надання Україні та Грузії плану дій щодо членства буде залежати від того, яким чином будуть розвиватися дискусії щодо Нової стратегічної концепції 2030, які поки знаходяться на початковому етапі. 

Підготовлено: Валерій Кравченко, Національний інститут стратегічних досліджень

У рамках проекту Ради зовнішньої політики «Українська призма» – «Ukraine-MATO: Enhanced level» за підтримки Представництва НАТО в Україні

1. Strategic Concept 2010, листопад 2010, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_82705.htm

2. NATO 2030, https://www.nato.int/nato2030/

3. NATO 2030: United For A New Era, листопад 2020, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2020/12/pdf/201201-Reflection-Group-Final-Report-Uni.pdf