«Я звертаюся до тих, хто змушував Туреччину чекати біля дверей ЄС понад 50 років: прокладіть шлях для Туреччини, а ми прокладемо шлях для Швеції», – заявив турецький Президент Реджеп Ердоган, вирушаючи на саміт НАТО в липні. Після цього ані сам турецький лідер, ані його колеги не згадували про цей ультиматум, а офіційна Анкара таки підтримала рух Стокгольма до Альянсу. Проте ці слова зокрема можуть свідчити, що вступ до ЄС досі є важливою або дражливою темою для принаймні певної частини політиків і виборців у Туреччині.
Раніше Реджеп Ердоган очікував, що його країна долучиться до Об’єднаної Європи до 2023 року – століття Турецької Республіки. Однак цей термін прийшов, а Анкара досі не наблизилася до мети. Чому так сталося та чи сьогодні приєднання до ЄС є актуальним для Туреччини – кандидатки на вступ? Рада зовнішньої політики «Українська призма» в партнерстві з FES-Ukraine розбираються в цих питаннях. Серія матеріалів про ЄС Ad Fontes, Ad Europa повертається після перерви.
Вестернізація через інтеграцію
Після Другої світової війни влада Турецької Республіки висловлювала інтерес до долучення своєї держави до новостворених західних інституцій і організацій. З одного боку, таке прагнення відбивало загальний курс на вестернізацію країни, розпочатої ще після Першої світової війни. При цьому долучення до західної спільноти в Туреччині розглядали як засіб модернізації та розвитку. Так само відігравала роль позиція значної частини турецьких еліт, які розглядали свою країну як невіддільну частину Європи. З іншого боку, геополітичні реалії того часу підштовхували Туреччину до інтенсивної співпраці та інтеграції з країнами Заходу. У Європі дедалі чіткіше проступала Залізна завіса. Розпочиналася Холодна війна, у якій Кремль прагнув затягнути якомога більше сусідів СРСР до своєї «зони впливу». Туреччина ризикувала стати одним з обʼєктів таких амбіцій.
Так Туреччина в другій половині 1940-іх років спершу потрапила до Плану Маршала від США, який передбачав відбудову економіки цілої Європи після Другої світової. Офіційний Вашингтон схвалив ідею допомоги Анкарі, керуючись Доктриною [Президента] Трумена, що передбачала підтримку демократій перед авторитарними загрозами. У 1950 році, за рік після створення організації, Туреччина долучилася до Ради Європи, завданням якої були підтримка демократії, прав людини та верховенства права на континенті. Двома роками пізніше країна здобула членство в НАТО, отримавши захист Альянсу від радянської загрози та ставши його найсхіднішим форпостом. Після створення Європейського Товариства Вугілля та Сталі та його трансформації в Європейську Економічну Спільноту в 1957 році, офіційна Анкара зацікавилася долученням до цього торговельного обʼєднання. Співпраця із європейськими країнами в такому форматі обіцяла Туреччині вихід на нові ринки.
Наприкінці 1950-іх офіційна Анкара розпочала перемовини з ЄЕС про можливість долучення до організації. Там запропонували формат асоційованого членства для поглиблення співпраці між сторонами як проміжний етап до потенційного повноцінного вступу. Зрештою партнери підписали Угоду про створення асоціації між Турецькою Республікою та Європейською Економічною Спільнотою (у цій історії також була Угода про асоціацію, як і у випадку з Україною). Документ передбачав покрокове спрощення та спільне узгодження митних правил між сторонами для лібералізації торгівлі між ними. Також Угода включала полегшення руху працівників між Туреччиною та країнами ЄЕС (що зокрема відіграло важливу роль у повоєнній розбудові економіки Німеччини, до якої пізніше активно їхали працювати турецькі громадяни), гармонізацію турецького законодавства та діяльності держструктур у сфері торгівлі з правилами організації. Крім того, європейські партнери після старту асоціації протягом декількох років надавали фінансову допомогу та позики Туреччині для розвитку її економіки.
В діалозі з європейськими партнерами турецька сторона наполягала на створенні конкретних умов для повного долучення до ЄЕС. Відповіддю на це стало підписання Додаткового протоколу до Угоди про створення асоціації в 1970 році (набув чинності в 1973 році). Згідно з документом, було передбачено 22-річний перехідний період, під час якого регуляції Туреччини мало бути гармонізовано з вимогами ЄЕС для створення митного союзу між сторонами. Так мало бути поступово знято обмеження на експорт турецької продукції до країн обʼєднання та на імпорт європейської промислової продукції до країни. Проте впровадження цього документа перервав державний переворот у Туреччині у 1980 році, після якого протягом трьох років країною керували збройні сили. Відносини між Анкарою та ЄЕС на цей час було формально заморожено. Сторони повернулися до діалогу після відновлення демократії в країні в 1983 році.
Попри пережиті потрясіння, не чекаючи на повне виконання всіх положень Додаткового протоколу Угоди про створення асоціації, Туреччина подала заявку на вступ до ЄЕС у 1987 році. У 1989 році Рада ЄЕС виснувала, що обʼєднання не готове прийняти нових членів, допоки не завершить внутрішню інтеграцію. Організація саме переживала процес реформування перед трансформацією в Європейський Союз у 1993 році. Натомість офіційній Анкарі у 1989 році вказали на потребу додаткових кроків держави для поступу в економічному, соціальному та політичному вимірах. Це зокрема вказувало на недостатню гармонізацію турецького законодавства у сфері торгівлі та праці з європейськими вимогами. Крім цього, напружені відносини між Туреччиною та членом ЄЕС Грецією також давалися взнаки, як і турецьке вторгнення на Кіпр у 1970-их роках. Ці обставини створювали внутрішню опозицію в обʼєднанні до тіснішої інтеграції з Анкарою.
Тож у 1989 році європейські партнери пропонували Туреччині сконцентруватися на повному виконанні Угоди про створення асоціації та запровадженні митного союзу між сторонами. Офіційна Анкара взялася за досягнення цієї мети. Після виконання положень документа та серії перемовин митний союз між ЄС і Туреччиною було створено у 1995 році. Турецька сторона наполягала, що цей крок відкрив дорогу країні до набуття статусу кандидата на вступ до ЄС. У серпні та вересні 1999 року у Туреччині та Греції почергово сталися землетруси – і обидві країни почергово надавали допомогу одна одній після катастроф. Це призвело до ситуативного потепління у відносинах між Анкарою та Атенами. Зокрема внаслідок цього грецька сторона помʼякшила свою позицію щодо руху турецьких партнерів до ЄС. Наприкінці того року на саміті в Гельсінкі лідери держав блоку підтримали надання Туреччині статусу кандидата на вступ. На той момент свого долучення до блоку вже очікували постсоціалістичні країни Центрально-Східної Європи.
Тривале кандидатство
Статус кандидата надав нового імпульсу діям Анкари на внутрішній та зовнішній аренах. Протягом наступних трьох років турецька влада докладала зусиль, щоби реформами та перемовинами переконати європейських партнерів перейти на наступний етап інтеграції. У 2002 році лідери країн ЄС на саміті погодилися, що необхідно буде відкрити перемовини про вступ із Туреччиною, щойно Європейська Комісія надасть позитивний висновок щодо готовності країни до такого кроку. Це сталося у 2004 році. Тоді це рішення підтримали й лідери держав-членів, проте із певними застереженнями. Туреччині зокрема нагадали про потребу виконати обіцянку про підписання Додаткового протоколу до Угоди про створення асоціації. Згідно з ним, країна мала створити митний союз із новими членами ЄС, зокрема Кіпром. Крім того, рішення лідерів країн блоку містило нагадування, що перемовини про вступ – «процес із відкритим кінцем», тобто його початок не означає гарантованого набуття членства. У ЄС таким чином заохочували Анкару до подальших реформ, зокрема поліпшення політичних свобод і ситуації з правами людини (наприклад, припинення тортур і жорстокого поводження з ув’язненими).
Протягом 2004 – 2005 років турецька сторона підписала Додатковий протокол до Угоди про створення асоціації. Однак МЗС країни заявило, що офіційна Анкара не вважає Республіку Кіпр стороною початкового партнерства, встановленого на початку 1960-их. Крім того, Туреччина підкреслила, що визнає «греко-кіпріотську владу» (з точки зору Анкари, саме держава під «їхньою юрисдикцією» є членом ЄС) на південь від буферної зони на острові Кіпр. Ба більше, турецька сторона вказала, що не визнає Республіку Кіпр так, як її згадано в Додатковому протоколі.
У 2007 році членами ЄС стали Болгарія та Румунія, які проводили перемовини про вступ паралельно з Туреччиною. На той момент офіційна Анкара вже завершила самостійну оцінку відповідності свого законодавства праву ЄС (селф-скринінг). Однак із 33 статей перемовин ЄС і Туреччина до 2007 року встигли відкрити та закрити тільки одну – щодо науки та досліджень. Попри це, голова турецької переговорної групи Алі Бабаджан заявляв, що його держава прагне впровадити 80-90 % необхідних норм права ЄС у національне законодавство до 2013 року, навіть якщо відповідні статті в перемовинах не буде відкрито. Натомість тодішній голова Єврокомісії Жозе Мануел Барозу казав, що процес вступу країни триватиме щонайменше до 2021 року.
Протягом 2007 – 2010 років сторони відкрили ще 12 статей перемовин. Водночас у 2009 році Республіка Кіпр заблокувала переговори за 6 пунктами, зокрема за ключовими – щодо правосуддя і фундаментальних прав та щодо справедливості, свободи і безпеки. Там вимагали, щоби спершу Анкара нормалізувала двосторонні відносини з Нікосією. У турецькому ж уряді дедалі частіше вказували, що перемовини за всіма статтями чи бодай за ключовими з них мали б початися після завершення селф-скринінгу. Також з Анкари почали лунати заяви про свідоме уповільнення вступу окремими акторами. Враховуючи всі ці обставини перемовини загальмували від кінця 2010 року: сторони особливо не просувалися у відкритих статтях і не відкривали нових.
Намагаючись зарадити стагнації в процесі, у 2012 році Єврокомісія запропонувала Туреччині «Позитивний порядок денний». Як зазначав тодішній єврокомісар із питань розширення Штефан Фюле, цей крок був покликаний «зберегти долучення [Туреччини до ЄС] живим і повернути його на належний шлях». У рамках ініціативи сторони створили робочі групи за 8 статтями перемовин. За результатами перших зустрічей турецьке МЗС повідомляло, що під час їх проведення Анкара засвідчила досягнення ключових показників щонайменше за 4 з них. Також сторони в цей період відкрили ще одну статтю перемовин – щодо регіональної політики. Тоді премʼєр-міністр Туреччини Реджеп Ердоган заявляв, що очікує вступу його держави до Обʼєднаної Європи до 2023 року – століття Турецької Республіки. Однак після розгону протесту на площі Таксім у Стамбулі турецькою поліцією влітку 2013 року та серії інших протестів в усій Туреччині, декілька урядів країн ЄС, насамперед Німеччини, заявили про неможливість відкриття нових статей у перемовинах про вступ з Анкарою.
Відтак відносини між Анкарою та Брюсселем, а також окремими столицями держав блоку ставали дедалі прагматичнішими. У 2015 році Реджеп Ердоган навіть встиг заявити, що його країну не цікавить вступ до ЄС. Хоча ці слова радше варто було б сприймати як провокацію для Брюсселя. У 2015 – 2016 роках Туреччина та ЄС спромоглися відкрити ще дві статті перемовин – щодо економіки та монетарної політики, а також щодо фінансових і бюджетних питань. Важливо, що протягом цього часу сторони обговорювали потенційну угоду щодо участі Анкари в контролі напливу біженців із Сирії до ЄС. Європейські партнери пропонували фінансову допомогу Туреччині в обмін на посилення контролю на турецько-грецькому кордоні та розміщення біженців і мігрантів на турецькій території. Крім того, Єврокомісія вказувала, що укладання угоди могло б вдихнути новий подих у процес вступу Туреччини до ЄС. Домовленість схвалили навесні 2016 року.
Проте після літа 2016 року відносини між сторонами знову почали погіршуватися. Після спроби військового перевороту в Туреччині в липні турецька влада на чолі розпочала кампанію «виявлення причетних до заколоту» в країні, що призвело до хвилі політично вмотивованих судових процесів проти опонентів режиму, які не виступали за зміну влади силою. Частина з панівних еліт держави виступала за поновлення смертної кари в країні. Із цього року команда Freedom House зафіксувала погіршення ситуації з політичними правами та громадянськими свободами в країні. Ці процеси стурбували європейських партнерів: того року Європейська Рада ухвалила заяву, якою виключила можливість відкриття нових статей перемовин з Анкарою.
У 2017 році в Туреччині відбувся референдум щодо змін до Конституції, за результатами якого держава фактично перетворилася з парламентської на президентську республіку. У 2018 році міністри закордонних справ країн ЄС у рамках Ради ЄС ухвалили заяву, в якій підкреслили, що «Туреччина рухається щоразу далі від ЄС», насамперед у царині фундаментальних прав і верховенства права. Також вони припустили можливість оновлення умов митного союзу між сторонами.
Туреччина продовжує бути кандидатом на вступ до ЄС. Проте від 2016 року сторони не відкрили жодної нової та не закрили розпочаті статті перемовин. У торішньому звіті щодо розширення єврокомісар Олівер Варгеї зауважив, що перемовини про долучення турецької держави до блоку досі залишаються у глухому куті. Він підкреслив, що ключем до поліпшення відносин між Брюсселем та Анкарою є потреба останньої в зупинці негативних тенденцій у сфері фундаментальних прав, верховенства права та демократії.
Приклад Туреччини в цьому контексті демонструє, що європейська інтеграція вимагає одночасних реформ одразу в багатьох сферах законодавства та постійної відданості еліт принципам ЄС. Водночас він свідчить, що вступ до блоку насамперед є результатом політичної готовності всіх учасників процесу. І його успіх насамперед залежить від рівня відносин і порозуміння з кожною окремою державою Об’єднаної Європи