Сполучені Штати Америки є одним із ключових партнерів України у спротиві російській агресії. Значну частину підтримки США складає саме санкційна політика, основною метою якої є унеможливлення відновлення російської економіки та військово-промислового комплексу до його повної потужності. Крім того, накладаючи індивідуальні санкції, уряд США напряму впливає на істеблішмент РФ та обмежує його політичний та економічний вплив.
Хоча з 2014 року у цьому напрямі Сполученими Штатами Америки була проведена колосальна робота, санкційний режим досі має ряд пробілів та упущень. Синергія із союзниками, розширення санкцій на режим так званого «президента Лукашенко» та створення стратегічної довготривалої рамки санкцій – саме так наразі виглядають пріоритети підвищення ефективності наявної санкційної системи.
РЕЗЮМЕ
Ще з 2014 року Сполучені Штати Америки стали форвардом у процесі санкційного тиску на Російську Федерацію через її агресію проти України. Уже на перших етапах розгортання російського наступу саме санкції були ключовим інструментом, яким США разом зі своїми союзниками намагалися стримати потенціал Росії та змусити її зупинитися і стати на шлях переговорів. США відіграли провідну роль у формуванні міжнародної коаліції держав, які також підтримують та систематично розширюють чинний санкційний режим. Зокрема, йдеться про ЄС, Канаду, Японію та Австралію. Крім того, США використовує свої фінансові та банківські системи для заборони доступу російським компаніям та фізичним особам до міжнародних фінансових ринків, що ускладнює отримання ними фінансування та інвестицій.
Станом на початок 2023 року Російська Федерація продовжує залишатися країною із найбільшою кількістю накладених на неї санкцій (див. Рис. 1). У санкціях США прагне досягти багатьох цілей, включаючи зупинення агресивної зовнішньої політики Росії, захист національної безпеки США та її союзників, підтримку демократичних інститутів та прав людини в Україні та інших країнах, які постраждали від дій Росії.
У даній роботі розглянуто чинний санкційний режим США проти РФ та його ключові досягнення, проаналізовано потенційні наступні кроки США у цьому контексті та надано рекомендації українському уряду щодо подальшого розвитку комунікації з американськими партнерами щодо санкційного треку. Проаналізувавши загальну процедуру введення санкцій урядом Сполучених Штатів та наявний санкційний режим проти Російської Федерації, було ідентифіковано основні «пробіли» у ньому та визначено ті фактори, які надалі можуть ускладнити прийняття нових санкцій проти країни-агресорки.
ЧИННИЙ САНКЦІЙНИЙ РЕЖИМ
У своїй санкційній політиці Сполучені Штати Америки спираються на ряд резолюцій та постанов, які визначають як рамки, так і обсяги застосованих проти Російської Федерації обмежень. При цьому санкційний режим США є конгломератом рішень, прийнятих різними інституціями й агенціями федерального уряду та парламенту. У цьому вимірі ключовими інституціями є профільні комітети обох палат Конгресу (насамперед комітети з питань торгівлі, зовнішньоекономічних зв’язків та комітети з питань безпеки), Міністерство торгівлі, Міністерство фінансів (зокрема, Бюро фіскального сервісу), Міністерство юстиції та Державний департамент (залучений переважно тоді, коли йдеться про політичні санкції та висвітлення роботи санкційного режиму на міжнародній арені).
Сполучені Штати планомірно нарощували санкційний тиск на Російську Федерацію, починаючи з 2014 року, в основному концентруючись на обмеженні російського ВПК у доступі до сучасних технологій та скорочуючи потенціал російської економіки у сфері міжнародної торгівлі. При цьому санкції здебільшого були реакціями на провокації зі сторони Росії і не мали систематичний характер. Ще до початку повномасштабного вторгнення Сполучені Штати почали вводити превентивні санкції, які були направлені на застереження Росії від подальшої ескалації. Адже протягом січня-лютого 2022 року на полях міжнародних організацій росіяни намагалися на дипломатичному рівні залякати та змусити Захід до переговорів про Україну без України. Тактика росіян на момент переговорів про взаємні гарантії безпеки та стабільності у Женеві у січні 2022 року мала характер відкритого геополітичного шантажу, за яким розміщені на українському кордоні російські війська та потенційне визнання незалежності так званих “ЛНР” та “ДНР” використовувалися як елементи політичного торгу та провокації. Хоча кінцева мета Москви залишалася достеменно невідомою, проте доволі очевидною тоді була стратегія тиску задля прийняття так званого «проєкту угод з НАТО», який передбачав неможливі до здійснення умови, такі як відхід кордонів країн НАТО до межі станом на 1997 рік.
Рис. 1. Обсяг накладених санкцій із розподілом до та після 24.02.2022 р. Джерело: Castellum.AI
21 лютого США ввели заборону на фінансування та інвестиції у так званих «ДНР» та «ЛНР», а також заборонили торгувати з ними громадянам США. 22 та 23 лютого були введені санкції проти банків, які фінансують оборонну промисловість (ВЕБ, Промсвязьбанк та їхніх 42 дочірніх структури, включаючи ФК ЦСКА), дітей вищих російських чиновників (Дениса Бортникова, сина директора ФСБ Олександра Бортникова; Петра Фрадкова, Голови ПАТ “Промзв’язокбанк”; Володимира Кірієнка, сина Сергія Кірієнка та генерального директора соціальної мережі VK) та проти угоди з облігаціями російської федеральної позики на вторинному ринку. 23 лютого були введені санкції проти швейцарської компанії Nord Stream 2 AG, яка є оператором газопроводу «Північний потік-2», та її виконавчого директора Маттіаса Варніга. Більшість із цих кроків були підтримані європейськими союзниками США і надалі знаходили своє посилення у санкційних пакетах як Сполучених Штатів, так і Європейського Союзу.
Починаючи з 24 лютого протягом року США продовжували систематично накладати санкції на російську політичну та економічну системи. Паралельно із треком військової та макрофінансової допомоги саме санкційний трек став ключовим у політиці підтримки України. Основними завданнями санкцій США стало унеможливлення відновлення російського військового потенціалу за рахунок припинення доступу до західних технологій та сировини, максимальне обмеження контактів російської економіки та російської науки із зовнішнім світом та поступове економічне послаблення російської системи. Таким чином американська адміністрація, вочевидь, втілює стратегію плавного виведення російської частки економіки з міжнародних ринків без провокування понаднормових ризиків для власних сировинних ринків та енергетичної системи (на які російська частка мала найбільший вплив). На цьому етапі обидві партії та федеральний уряд були здебільшого одностайними в підтримці нових санкційних пакетів. Водночас існує група конгресменів та сенаторів (переважно членів Республіканської партії), які систематично виступають як проти посилення санкцій щодо Російської Федерації, так і проти надання Україні додаткового озброєння та устаткування для захисту. Це є маркером певного тренду, коли відсутність підтримки санкцій щодо РФ через її агресію проти України найбільш ймовірно тягне за собою у світогляді конкретного політика і відсутність підтримки надання Україні озброєння та засобів до захисту.
Крім політичної волі представників американського істеблішменту, важливою складовою підтримки санкційного режиму зі сторони США є і позитивне ставлення до нього пересічних американців. При цьому наратив щодо тренду взаємозалежності підтримки санкцій та підтримки надання озброєння Україні простежується і на рівні суспільної думки.
За даними опитування The Associated Press-NORC Center for Public Affairs Research, у травні 2022 року 60% американців підтримували постачання Україні зброї. Станом на кінець 2022 року, за надання Сполученими Штатами зброї Україні виступали 48% американців, 29% – проти, ще 22% ставилися до цього питання нейтрально. Підтримка санкцій залишалася стабільно високою та загалом не зазнала суттєвих змін протягом року повномасштабної війни (див. Рис. 2 та Рис.3).
Рис. 2. Результати дослідження громадської думки американців стосовно політики їх уряди щодо України та Росії, проведене протягом 24-28 квітня 2022 р. Джерело: The Washington Post
Рис. 3. Рівень підтримки санкційного режиму американськими громадянами. Джерело: опитування YouGov
Загалом з лютого 2022 року Сполучені Штати Америки опублікували приблизно 1500 нових та 750 змінених санкційних списків. 75% із цих санкцій спрямовані на окремих фізичних осіб (понад 10 тисяч), 25% накладено проти компаній та установ (понад 1500). Крім того, було впроваджено окремі санкції проти 158 російських суден та 22 літаків, і наразі США є абсолютними лідерами у запровадженні санкцій такого типу.
Згідно із доповіддю Міністерства фінансів США, санкції та експортний контроль суттєво вплинули на значне скорочення російського виробництва, особливо в секторах, пов’язаних із військовим застосуванням, таких як автомобілебудування, авіакосмічна промисловість та електроніка. Значної деградації зазнали російський військово-промисловий комплекс і ланцюги оборонних поставок. Упровадження Росією механізмів паралельного імпорту, а саме ввозу товарів без згоди правовласника на таке ввезення, та заміщення продукцією від російських союзників виявилося невдалим через недостатню кількість шуканого обладнання та неспроможність промисловості країн-союзниць РФ покрити російський запит. У результаті санкцій та експортного контролю росіянам стало набагато складніше отримувати доступ до фінансів, ресурсів, енергії та технологій, необхідних для підтримки їх агресивної війни проти України.
КЛАСИФІКАЦІЯ АМЕРИКАНСЬКИХ САНКЦІЙ ПРОТИ РОСІЇ
Усю систему американських санкцій проти Росії можна умовно розділити на кілька категорій: економічні та фінансові обмеження, індивідуальні санкції, а також санкції на спроби уникнення санкцій.
Економічні та фінансові обмеження
Ця категорія є найбільшою та представляє собою найпотужніші з геополітичної точки зору санкції, що охоплюють експортний контроль, обмеження на товарообіг, введення додаткових тарифів, встановлення верхньої межі ціни на нафту, а також окремі резолюції та законопроєкти Конгресу щодо ряду питань.
1. Експортний контроль
Бюро промисловості та безпеки (BIS) Міністерства торгівлі США випустило нові правила, які обмежують передачу деяких американських технологій до Росії та Білорусі. Згідно з новими правилами, весь експорт контрольованих технологій, таких як електроніка, комп’ютери, телекомунікації, датчики, лазери, навігація, авіоніка, морська, аерокосмічна та рухова установки, тепер потребує ліцензії (за деякими винятками). Також передбачається, що дозволи на більшість експортних програм буде відкликано. Нові правила обмежують експорт товарів, вироблених в інших країнах, які використовують контрольовані США технології. Крім того, із введенням цих правил почали діяти суворіші в порівнянні із попереднім режимом правила для обмеження експорту конкретним військовим кінцевим споживачам. Понад 30 країн оголосили або запровадили подібні заходи контролю. Таким чином було значно послаблено потенціал РФ у відтворенні високотехнологічного озброєння та невійськових технологій, необхідних для інтелектомістких галузей промисловості. Зважаючи на унікальність багатьох технологічних ноу-хау, які зазвичай поставлялися країнами, які вжили зазначені заходи контролю, для Росії відновити доступ до цих технологій стало майже неможливо.
2. Обмеження на товарообіг
11 березня 2022 року Президент Байден ввів обмеження для Росії на експорт банкнот, номінованих у доларах США, та предметів розкоші, а також на імпорт різних товарів із Росії, зокрема нафти, нафтопродукти, вугілля, непромислових алмазів, морепродуктів та алкогольних напоїв. У квітні 2022 року Конгрес прийняв новий закон, який забороняє імпорт російської нафти та інших енергоносіїв (P.L. 117-109). Крім того, адміністрація заборонила експорт певних послуг до Росії, включаючи бухгалтерський облік, створення довірчих компаній і компаній, управлінське консультування та квантові обчислення. Органи виконавчої влади також отримали широкі повноваження забороняти додатковий експорт із США до Росії та імпорт із неї. Таким чином, за даними Eurostat, експорт у Росію протягом 2022 року впав до абсолютного мінімуму за останні 11 років. Крім того, протягом 2022 року санкції стосовно застосування долара в Росії спровокували відтік майже 36 мільярдів доларів інвестицій з російської економіки.
3. Введення додаткових тарифів
Одразу після початку повномасштабного вторгнення РФ в Україну Конгрес призупинив постійний нормальний режим торговельних відносин (permanent normal trade relations – PNTR) або режим найбільшого сприяння (most-favored-nation – MFN) із Росією та Білоруссю. Скасування PNTR для Росії збільшує середній тариф на російський імпорт приблизно від 4% до 30%.
4. Встановлення верхньої межі ціни на нафту
У грудні 2022 року Сполученими Штатами разом з іншими країнами G7 та Австралією було введено обмеження ціни на морський експорт сирої нафти з Росії. Поточна межа встановлена на рівні 60 доларів США за барель. Санкції включають заборону на постачання, страхування, фінансування торгівлі та інші важливі послуги, які підтримують поставки російської нафти вище максимальної ціни. Метою обмеження цін на нафту є зменшення доходів, отриманих російським урядом від експорту нафти, при збереженні поставок Росії на світові ринки.
5. Окремі резолюції та законопроєкти Конгресу
Під час роботи 117-го Конгресу деякі законодавці представили законопроєкти, спрямовані на посилення фінансових і торгових санкцій проти Росії. Зокрема, серед них – законопроєкти, які забороняють імпорт нікелю та міді з Росії (H.R. 7044), конкретні російські інвестиції у сільськогосподарські компанії США (H.R. 8274), операції з юридичними особами, зареєстрованими в Росії (H.R. 6995). Крім того, вони запроваджують повне торговельного ембарго щодо Росії (H.R. 6995), закликають до призупинення членства Росії у Світовій організації торгівлі (S. 3717, S. 3722) та участі у G20 (S. 4001), виключають російських офіційних осіб з міжнародних економічних зустрічей (H.R. 6891), а також забороняють операції з іноземними організаціями, які підтримують операції з цифровими активами з російськими організаціями, що перебувають під санкціями (S. 3867). Окрім перегляду цих запропонованих заходів, 118-й Конгрес може розглянути можливість накладення санкцій на додаткові російські фінансові установи та державні підприємства, обмеження доступу Росії до технологій американського походження та призупинення членства Росії в міжнародних фінансових установах.
Індивідуальні санкції
Індивідуальні санкції у міжнародних відносинах — це заходи, вжиті окремою країною, коаліцією країн або міжнародними організаціями, спрямовані на конкретних фізичних або юридичних осіб із фінансовими (зокрема, заморожування активів, відмова в доступі до фінансових ринків та заборона певних бізнес-операцій), торговельними обмеженнями чи обмеженнями на подорожі, а також іншими санкціями. Ці санкції зазвичай накладаються як засіб покарання або стримування осіб, які, як вважають, порушили права людини, були залучені до корупції або становили загрозу національній чи міжнародній безпеці, а не завдали шкоди населенню в цілому.
Наразі це найбільша група санкцій, яка систематично поповнюється не лише рішеннями Сполучених Штатів, але й інших країн. Станом на початок 2023 року індивідуальних санкцій накладено майже в 3 рази більше, ніж усіх інших типів санкцій разом узятих (див. Рис. 3). Ці санкції переважно зачіпають російських політиків, чиновників та представників бізнес-еліт. Для більш ефективної співпраці в підтримці таких індивідуальних санкцій було створено Оперативну багатосторонню групу з питань російських еліт, проксі та олігархів (Russian Elites, Proxies, and Oligarchs (REPO) Task Force), яка на сьогодні заблокувала або заморозила активи на суму понад 30 мільярдів доларів США, заморозила або арештувала товари та суттєво обмежила доступ росіян, які потрапили під санкції, до міжнародної фінансової системи. Під санкції потрапили всі депутати Держдуми Росії (450) та Ради Федерації (170), а також 47 російських губернаторів.
Рис. 4. Розбивка накладених на Російську Федерацію санкцій відповідно до категорій. Джерело: OpenSanctions.org
Санкції на спроби уникнення санкцій
Важливою складовою у забезпеченні адекватного функціонування наявного санкційного режиму є створення системи заходів та інструментів, які б допомогли мінімізувати спроби російського режиму обійти наявні обмеження. Для недопущення такого сценарію, крім прямого політичного тиску на потенційних союзників Росії в уникненні санкцій (як приклад можна згадати політико-дипломатичний тиск на Китай), Сполучені Штати застосовують додаткові інструменти міжнародного тиску, які залежать від конкретного кейса. Згаданий випадок Китаю є прикладом класичного методу «батога і пряника» – представлення опоненту двох варіантів можливої поведінки і подальша підтримка правильної поведінки, відповідно – жорстке реагування на будь-який відступ від неї. Для відносин із країнами Центральної Азії та Кавказу Вашингтон використовує більш прямолінійну тактику, але паралельно із санкційним треком дедалі активніше намагається залучатися у регіональні формати співпраці та ставити себе в позиції проактивного партнера (аналогічно до того, як це було зроблено у питанні медіації конфлікту між Вірменією та Азербайджаном).
Наразі ключова роль таких санкцій – застережна. Вона передбачає застосування загрози імплементації таких санкцій до країн, які будуть помічені у значній співпраці з країною-агресоркою та/або прямій допомозі їй зброєю, комплектуючими та товарами подвійного призначення.
Пропоновані нові проєкти санкцій
Попри вже наявну розгалужену систему секторальних санкцій, США продовжують планування та імплементацію нових санкційних пакетів та намагаються закрити наявні прогалини у вже чинних. На даний момент можемо розглянути кілька перспективних проєктів.
- Доповідь Комітету з питань національної безпеки та урядових справ із пропозицією заборонити здійснення федеральних закупівель у компаній, що працюють у Російській Федерації. Ця доповідь не лише стає важливим теоретичним доробком щодо створення насправді комплексної санкційної системи, але і є частиною стратегічного санкційного курсу, який матиме довготривалий вплив на економічний та військовий потенціал РФ.
- Законопроєкт щодо накладення санкцій на компанії, причетні до потенційного експорту озброєнь із КНР до РФ, що серед іншого спрямований на застосування санкцій щодо передачі зброї та супутніх матеріалів із Китаю до Росії, а також щодо ухилення або порушення Китаєм санкцій США чи багатосторонніх санкцій щодо Росії. Наразі цей законопроєкт лише представлений на розгляд профільних комітетів і відіграє роль своєрідного запобіжника проти потенційних ворожих дій Китаю з постачання озброєння до РФ.
- Резолюція з підтримкою продовження санкційної політики США. Зважаючи на наявність конгресменів, які готові систематично виступати проти проукраїнських законів та відходити від всеохопного санкційного режиму, пропонований законопроєкт від конгресмена Адріано Еспаліа наголошує на необхідності закріпити як наявні санкції, так і програми допомоги Україні до досягнення перемоги у війні з російською агресією.
- Розширення санкцій проти білоруських державних компаній та урядовців. Останні доповнення до списку індивідуальних фінансових санкцій від Мінфіну США були внесені 24 березня 2023 року, але з доповненням, що такі списки і надалі будуть розширюватися. Це є важливим елементом досягнення справедливості та накладання відповідальності на всіх причетних. Важливо, що у списках особистих санкцій, введених федеральним урядом США, також є і білоруські політики та урядовці, що є частиною визнання факту співагресії зі сторони режиму Лукашенко.
Висновки та рекомендації
Наявний нині санкційний режим, накладений урядом Сполучених Штатів Америки на Російську Федерацію, є чи не найбільш повним та всеохопним. Завдяки розгалуженій системі органів виконавчої влади, які мають відповідні повноваження, а також активній позиції Конгресу, США створили якісну систему індивідуальних, корпоративних та державних санкцій, які стримують економічний та військовий потенціал Росії.
При цьому дана система має і певні недоліки. Ключовими з них є відсутність її повної уніфікації із союзниками, відсутність універсального механізму для запобігання обходження санкцій через треті країни, а також обмежена можливість тиску на окремі приватні компанії та інституції, які можуть бути використані для обходу американських санкцій. Проте вже зараз в американського істеблішменту присутні проєкти та стратегії подальшого розвитку санкційної політики, які зможуть частково чи повністю усунути зазначені недоліки.
У контексті подальшого розвитку комунікації українського уряду з американськими партнерами щодо санкційного треку було розроблено ряд рекомендацій.
По-перше, важливо проводити індивідуально таргетовану та цілеспрямовану роботу з україноскептиками у Конгресі США. Це має здійснюватися систематично як для можливої еволюції їх позицій, так і для протидії їх негативним наративам. Адже саме парламент у США є відповідальним за напрацювання та імплементацію значної частини нових пакетів та модернізацію чинних санкційних обмежень. Водночас у Конгресі присутні політики, які протягом голосувань за проукраїнські проєкти резолюцій систематично висловлювали скепсис та почасти голосували «проти». Зокрема, йдеться про
- Марджорі Тейлор Грін (Палата представників, 14-й округ штату Джорджія, республіканка);
- Лорен Боберт (Палата представників, 3-й округ штату Колорадо, республіканка);
- Мет Гетц (Палата представників, 1-й округ штату Флорида, республіканець);
- Томас Мейссі (Палата представників, 4-й округ штату Кентуккі, республіканець);
- Енді Біггз (Палата представників, 5-й округ штату Аризона, республіканець);
- Ден Бішоп (Палата представників, 8-й округ штату Північна Кароліна, республіканець);
- Глен Гротман (Палата представників, 6-й округ штату Вісконсін, республіканець);
- Чарльз “Чіп” Рой (Палата представників, 21-й округ штату Техас, республіканець);
- Уоррен Девідсон (Палата представників, 8-й округ штату Огайо, республіканець);
- Пол Госар (Палата представників, 9-й округ штату Аризона, республіканець);
- Ральф Норман (Палата представників, 5-й округ штату Південна Кароліна, республіканець);
- Скотт Перрі (Палата представників, 10-й округ штату Пенсильванія, республіканець);
- Том Тіффані (Палата представників, 7-й округ штату Вісконсин, республіканець).
По-друге, важливо просувати узгоджену та синергійну санкційну політику. Хоча Україна досі є абсолютним лідером з кількості введених проти Росії санкцій (див. Рис. 4), союзники можуть розширити власні санкційні списки за рахунок тісної та ефективної співпраці з українськими представниками. Крім того, це буде дієво в контексті санкцій, накладених на білоруський режим самопроголошеного президента А. Лукашенко, який достатньо довгий час зазнавав лише обмежений санкційний тиск.
Рис. 4. Загальна кількість санкцій, введених щодо Російської Федерації різними акторами. Джерело: OpenSanctions.org