Восточное партнерство как тест серьезности ЕС в урегулировании международных конфликтов

Генадий Максак, Совет по внешней политике «Украинская призма» (Киев, Украина).

Підписатись на новини "Української призми"

Скачать PDF

Европейский Союз проявляет заинтересованность в усилении своего присутствия в регионе как медиатора и партнера в урегулировании конфликтов – еще с момента запуска Европейской политики соседства, а также последующего переформатирования отношений с государствами Восточной Европы и Южного Кавказа в политику «Восточное партнерство». Параллельное «Восточному партнерству» развитие инструментов Общей политики безопасности и обороны, укрепление стратегического видения глобальной роли ЕС в построении международной безопасности позволило разнообразить подходы к участию в управлении кризисами и конфликтами. В зависимости от фазы конфликтов, на которой ЕС был вовлечен в процесс урегулирования, а также природы возникновения и динамики развития кризисных процессов, официальный Брюссель продемонстрировал широкий набор инициатив, направленных на предупреждение, деэскалацию и постконфликтную стабилизацию. В самом же Европейском Союзе созданы институты и механизмы раннего выявления и реагирования на кризисные проявления, планирования военных и гражданских миссий. 

Важными элементами вовлечения ЕС можно назвать:

  • Политические заявления и апеллирование к сторонам конфликта, призывы к мирному урегулированию ситуации.
  • Политику непризнания аннексии или самопровозглашенной независимости территорий.
  • Политическую поддержку миротворческих усилий ООН, ОБСЕ, а также участие в уже существующих и новых инициативах этих международных организаций в регионе, направленных на урегулирование конфликтов. 
  • Непосредственное участие в формальном и неформальном переговорном процессе на этапах предупреждения конфликта, деэскалации, трансформации, транзита к постконфликтной стабилизации (вовлечение высших должностных лиц ЕС, назначение специального представителя ЕС для участия в урегулировании конфликта).
  • Влияние на стороны конфликта, принуждение их к мирному разрешению конфликта политико-дипломатическим путем (замораживание двусторонних официальных контактов ЕС со стороной-правонарушителем, введение санкций против агрессора, эмбарго на поставки оружия, продукции двойного назначения воюющим сторонам и т.д.).
  • Инициирование оценочных миссий ЕС для изучения ситуации в зоне конфликта, а также мониторинговых и консультативных миссий ЕС в рамках Общей политики безопасности и обороны.
  • Восстановление работы государственного аппарата, местного самоуправления, органов охраны правопорядка и социальной сферы на пострадавших от конфликта территориях.
  • Гуманитарную поддержку населения, пострадавшего от конфликта, помощь в восстановление инфраструктуры, специальные программы для временно перемещенных лиц.
  • Разработку программ по восстановлению доверия между сторонами конфликта.
  • Поддержку диалога на уровне гражданского общества между сторонами конфликта.

Этот далеко не полный перечень форм вовлеченности ЕС в урегулирование конфликтов может свидетельствовать о серьезности намерений официального Брюсселя по продвижению мира, в том числе и на пространстве, охватываемом политикой Восточного партнерства. Однако на практике именно регион Восточной Европы и Южного Кавказа может стать тем тестом, который подтвердит или опровергнет способность ЕС эффективно реализовывать свои миротворческие амбиции. Приднестровье в Молдове, Абхазия и Южная Осетия в Грузии, Нагорный Карабах в Азербайджане, а также Крым и часть Донбасса в Украине представляют огромный вызов для международной безопасности. При всех других отличиях появления и существования этих конфликтов важной общей составляющей является одна – заинтересованность России в сохранении этих конфликтных зон как инструмента Кремля по внешнеполитическому влиянию на государства региона. Гибридный инструментарий России простирается от попыток незаконной аннексии территорий, открытых военных действий и оккупации до имитации миротворческих и посреднических инициатив, не нацеленных на окончательное урегулирование конфликтов.  

На фоне кризиса традиционных международных организаций, чей мандат покрывает сферу предотвращения и урегулирования конфликтов, неудивительно, что на данный момент широкая палитра инструментов ЕС не подкреплена политической волей государств-членов на более глубокое вовлечение в региональные дела и политическое противостояние с Россией. Все вышеназванные обстоятельства приводят к периодическому «размораживанию» в зонах конфликтов, а также усложнению характера и динамики их протекания. И возобновление полномасштабных боевых действий в регионе Нагорного Карабаха, и ползучая оккупация территории Грузии, и непрекращающаяся российско-украинская война на Донбассе, и абсолютный дефолт с соблюдением российской оккупационной администрацией прав граждан Украины в Крыму свидетельствуют о необходимости пересмотра компонента безопасности в отношениях ЕС со странами Восточного партнерства и более системного подхода к определению роли Брюсселя в урегулировании конфликтов. 

 

 

“Важной общей составляющей конфликтов в Восточном партнерстве является  заинтересованность России в сохранении этих конфликтных зон как инструмента Кремля по внешнеполитическому влиянию на государства региона”

 

 

Между стратегиями и реальностью

Несмотря на амбиции усиления глобальной роли ЕС в мире, «Восточное партнерство» не стало политикой приложения этих амбиций в практической плоскости урегулирования конфликтов. Речь тут идет скорее о соблюдении ЕС статуса-кво в вопросах соблюдения первенства ОБСЕ и ООН относительно существующих механизмов урегулирования конфликтов, а также сложившегося баланса интересов глобальных и региональных международных актеров – таких, например, как Франция, Германия, США, Россия. К примеру, Совместная декларация «Саммита «Восточного партнерства» (ноябрь 2017-го) содержит призыв к активной включенности ЕС в усилия по возобновлению доверия в зонах конфликтов, существующих переговорных форматов, в том числе и посредством прямого присутствия Евросоюза. Однако практическое измерение декларации в виде своеобразной дорожной карты «20 достижений «Восточного партнерства» до 2020 года» не содержит прямых задач и целей, связанных с урегулированием конфликтов на территории стран восточного партнерства (ВП). На этом фоне неудивительно, что по результатам структурированных консультаций относительно будущего ВП после 2020 года четко прослеживается запрос стран-партнеров на более пристальное внимание со стороны ЕС к теме замороженных и активных конфликтов в регионе.  

 

 

“Предполагалось увеличение на 30% расходов на построение глобальной роли ЕС в новом семилетнем бюджетном документе”

 

 

В Совместной коммуникации относительно восточного партнерства (март 2020-го) Европейская комиссия и Европейская служба внешних дел, вторя декларации 2017 года, заявляют о готовности ЕС продвигать мирное урегулирование конфликтов в существующих форматах. Содержится также упоминание о продолжении поддержки населения пострадавших регионов, чтобы усилить их стойкость к негативным условиям. Примерно в том же ключе и тех же выражениях выдержаны Выводы Совета Европейского Союза (май 2020-го) относительно конфликтов на территории стран-партнеров «Восточного партнерства». Принимая во внимание тот факт, что следующий саммит Восточного партнерства запланирован на март 2021 года, имеет смысл также обратиться к программным документам и приоритетам председательствования  в Совете ЕС в 2020−2021 годах трио государств − Германии, Португалии,  Словении). В совместной программе указывается, что председательствующие государства в сотрудничестве с Высоким представителем ЕС по вопросам внешней политики и безопасности, а также Европейской комиссией будут продвигать амбициозную политику соседства, а также усилия по разрешению конфликтов, в том числе и на востоке Украины. Немаловажным моментом является упоминание о необходимости соблюдения пяти  основопологающих принципов построения текущих отношении ЕС с Россией. 

В программе декларируется также интенсификация сотрудничества ЕС с ОБСЕ, принимая во внимание институциональную разветвленность и сеть текущих операций и миссий организации. Отдельным направлениям приложения усилий во время главенства упомянутого трио является усиление инструментов Совместной политики безопасности и обороны ЕС. 

 

 

“В начале ноября 2020 года принято решение о форме присоединения третьих государств к оборонному сотрудничеству в рамках PESCO”

 

 

От стратегии к имплементации планов 

Можно возлагать определенные надежды на то, что эти запросы совпадут с новой стратегической повесткой дня нового руководства европейских институтов. К примеру, в 2019 г.оду новый президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен в своей предвыборной программе предложила реформировать модель голосования за внешнеполитические решения в ЕС. Это могло бы ускорить сам процесс принятия решений и усилить имидж ЕС как глобального партнера. Среди обещаний также была декларирована личная вовлеченность президента ЕК в вопросы координации всех внешнеполитических инструментов – от программ развития до «Совместной политики безопасности и обороны». Предполагалось увеличение на 30% расходов на построение глобальной роли ЕС в новом семилетнем бюджетном документе. Естественно, пандемия коронавируса внесла свои коррективы в планы, учитывая необходимость реагировать на насущные экономически и социальные проблемы как в самих странах ЕС, так и в глобальном и региональном масштабе. Возможно, именно через приоритизацию вопросов борьбы с COVID-19 во время своего отчета за 100 дней на должности президента ЕК Урсула фон дер Ляйен не остановилась на тематике международных конфликтов в регионе Восточного партнерства. Однако останется надеяться, что само стратегическое видение главы Еврокомиссии не претерпело кардинальных изменений. 

На определенный позитив также настраивают отдельные инициативы ЕС, направленные на усиление инструментов сотрудничества и солидарности в сфере внешней политики и международной безопасности. К примеру, в начале ноября 2020-го наконец-то принято решение о форме присоединения третьих государств к оборонному сотрудничеству в рамках PESCO. Кроме того, идет активная работа над формированием нового глобального санкционного режима ЕС за нарушения прав человека. На фоне длительности принятия санкций против режима А. Лукашенко в Беларуси активно дискутируется необходимость перехода от единогласного принятия решений к квалифицированному большинству голосов. 

Однако настоящей лакмусовой бумагой для готовности ЕС к роли глобального актера станет появление в новом среднесрочном плане ЕС для восточного партнерства конкретных задач по урегулированию конфликтов в регионе. Если такой новый план или дорожная карта готовятся к представлению на саммите «Восточного партнерства» в марте 2021-го, то государства-партнеры должны предпринять буквально все возможные политические и дипломатические действия. Именно для того, чтобы подтолкнуть ЕС выйти из зоны комфорта пустых фраз, кочующих из документа в документ, и предложить внятную развернутую позицию по усилению своей роли в регионе! 

 

Фото: euromil.com