К cаммиту Восточного партнерства, который состоялся 24 ноября в Брюсселе, каждая сторона подходила со своими взглядами, ожиданиями и намерениями. Но его результаты показали, что Европейский Союз все еще способен подвести общий знаменатель под пестрый спектр устремлений и удержать инициативу на плаву, даже если она не полностью удовлетворяет потребности отдельных участников.
Компромиссный саммит
Пятый саммит стран Восточного партнерства должен был дать ответ на главный вопрос: как дальше будет развиваться эта инициатива Европейского Союза. Но накануне его проведения все чаще звучали более радикальные формулировки: а будет ли она существовать вообще, имеет ли она добавочную стоимость для участников?
Брюссель решил сохранить инициативу и поэтому в основу нынешнего саммита заложил поиск путей активизации сотрудничества , чтобы усилить экономику, управление, взаимосвязи и ускорить развитие общества. Оценивая в целом эту инициативу как успешную, председатель Европейского совета Дональд Туск подчеркнул договоренность по достижению до 2020 года политических и экономических целей, в первую очередь касательно малого и среднего бизнеса, цифровой экономики, транспорта, инфраструктуры и энергетики. Выбранные приоритеты приемлемы для всех стран-партнеров и не вызывают критики третьих стран, например, России, по крайней мере в трактовках Совместной декларации саммита.
Важной дилеммой для ЕС стало определение перспектив членства для восточных партнеров. Брюссель явно не хотел их прописывать и оставил лишь нейтральную фразу : «Участники саммита признают европейские устремления и европейский выбор этих партнеров, как определено в Соглашениях об ассоциации». Тяжело увязывается с этой формулировкой утверждение Евросоюза и лично Дональда Туска об «общем будущем» и «суверенном праве каждого из европейских соседей с Востока выбирать их уровень амбиций». Без ответа остается вопрос о том, на какой максимальный уровень этих амбиций восточные партнеры могут рассчитывать.
Важной дилеммой для ЕС стало определение перспектив членства для восточных партнеров
Стабильность региона Восточного партнерства является главной задачей для инициативы, поскольку в преимущественном большинстве стран-партнеров происходят вооруженные конфликты. Поэтому в Декларации ЕС вновь подтвердил поддержку территориальной целостности и суверенитета всех партнеров и призвал урегулировать конфликты мирным путем. Это компромиссное положение не указывает ни на причины конфликтов, ни на пути их возможного урегулирования, ни на деструктивную роль России, которая так или иначе присутствует во всех зонах нестабильности.
Но самое главное для ЕС – нужно было учесть позиции всех стран-партнеров, чтобы максимально удовлетворить ожидания участников и сохранить их заинтересованность в Восточном партнерстве.
К саммиту на разных скоростях
Сейчас Восточное партнерство – это инициатива «разных скоростей», где три страны (Украина, Грузия и Молдова) резко вырвались вперед, имея политическую ассоциацию, зону свободной торговли и безвизовый режим с ЕС, Армения – соглашение о партнерстве, Азербайджан – переговорный формат, а Беларусь ограничивается осторожным участием в двусторонних и многосторонних форматах сотрудничества с ЕС.
Аспирации о дальнейшем сотрудничестве также находятся на разных уровнях: от членства в ЕС до простого взаимовыгодного экономического сотрудничества без политической составляющей. В Брюсселе, конечно же, понимают эту ситуацию и поэтому декларируют разный уровень амбиций стран-партнеров, но пытаются избежать фрагментации Восточного партнерства. Поэтому ЕС и отбросил обговариваемый накануне саммита формат «ВП+» и сделал ссылки на общепринятые принципы ООН и ОБСЕ, а также акцент на стабильность, против чего не выступит ни одна из сторон.
Армения, пожалуй, одна из немногих, кто достиг желаемого на саммите Восточного партнерства в Брюсселе. Подписано Соглашение о расширенном и всеобъемлющем партнерстве с ЕС, что выводит взаимоотношения на новый уровень усиления политического диалога и экономического сотрудничества. Это позволит Еревану получать больше европейской помощи, но и не испортить отношения с Москвой. По оценкам многих экспертов, Ереван и Москва рассматривают это соглашение как мостик между Евразийским экономическим союзом и ЕС. Даже в своем выступлении на саммите президент Армении Серж Саргсян заявил: «Наши многочисленные международные партнеры характеризуют Армению как страну, сближающую различные интеграционные структуры».
После такого успешного примера Беларусь, связанная с Россией цепочкой договорных обязательств в рамках Союзного государства, Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и Таможенного союза, заговорила о новом формате взаимоотношений с ЕС. «Заключение соглашения о партнерстве и сотрудничестве – это дело ближайшей перспективы», – заявил министр иностранных дел Беларуси Владимир Макей. И главное в этом устремлении – желание не проложить путь к постепенному сближению с ЕС, а получить экономические дивиденды. Минск быстро сориентировался и решил использовать успешный армянский опыт, выдавая сближение с ЕС за «установление прагматичного взаимодействия между Европейским союзом и Евразийским экономическим союзом».
Азербайджан к саммиту подошел с целью поднять вопрос о нарушении территориальной целостности страны и незаконном пребывании армянских войск на его территории. По этой причине президент Азербайджана Ильхам Алиев не поехал на предыдущий саммит 2015 года в Риге. И именно поэтому вся его речь на Брюссельском саммите была посвящена этому вопросу: «Территориальная целостность Азербайджана имеет равную ценность, как и территориальная целостность любого другого государства, и она должна быть восстановлена». Хотя позиция Баку не была в полной мере отражена в Декларации, но все же азербайджанская сторона осталась довольна саммитом, поскольку в его финальном документе была поддержана территориальная целостность государств-членов инициативы.
Грузия не имела больших амбиций по отношению к саммиту Восточного партнерства, а поэтому позитивно оценила его результаты. Премьер-министр Грузии Георгий Квирикашвили отметил, что на саммите все единогласно отметили прогресс и успехи Грузии. «Очень важно, что формат Восточного партнерства оказался для Грузии инструментом, который позволил нам сделать такие значительные шаги, как Соглашение об ассоциации, торговое соглашение и визовая либерализация», – сказал глава грузинского правительства. Он также подчеркнул продолжение европейских реформ в Грузии и важность готовности к тому периоду, когда ЕС будет готов принять ее в свои ряды.
Молдова, как и Грузия, не ставила амбициозных целей перед саммитом. Ее главной задачей было добиться продолжения финансирования внутренних реформ. В октябре ЕС отказался предоставить Молдове 28 млн евро, предусмотренных для проведения реформы юстиции, из-за невыполнения Кишиневом взятых на себя обязательств. Получив кредит доверия от ЕС, Кишинев также позитивно воспринял результаты саммита.
Самое главное для ЕС – учесть позиции всех стран-партнеров, чтобы максимально удовлетворить ожидания участников и сохранить их заинтересованность в Восточном партнерстве
Украина, конечно же, подходила к саммиту с самыми большими требованиями, хотя эти ожидания были предсказуемы. Накануне министр иностранных дел Украины Павел Климкин четко заявил, что от саммита не стоит ожидать прорывных политических решений, а Восточное партнерство назвал «корзинкой с инструментами».
Коротко главные украинские требования звучат так: перспективы членства в ЕС, инвестиционный план для Украины, признание России агрессором, а также новые форматы для стран, подписавших Соглашение об ассоциации.
Уже во время саммита президент Украины Петр Порошенко говорил об агрессии России и призывал к обозначению перспектив членства и максимальному использованию потенциала партнерства. «Украина рассчитывает на так называемые «четыре союза»: энергетический союз, единый цифровой рынок, таможенный союз и ассоциацию с Шенгенской зоной», — заявил он. На все украинские требования Евросоюз отреагировал поддержкой «европейский устремлений» и территориальной целостности, упоминаниями об «участии стран-партнеров в создании Европейского энергетического союза» и «сотрудничестве над гармонизацией цифровых рынков». Вместо инвестиционного плана речь шла о фонде устойчивого развития. Украина не получила желаемого, а потому будет делать акцент на развитие двусторонних отношений с ЕС. Уже после саммита Павел Климкин написал в Твиттере : «А европейское будущее – это отношения Украина-ЕС».
На ожидания ЕС ответил требованием реформ и «целями 2020»
Упомянутая стабильность рассматривается Евросоюзом не только через возможность противодействия гибридным угрозам, но и через развитие общества и создание в странах-партнерах устойчивых государственных систем путем с помощью внутренних реформ. «Устойчивый и эффективный прогресс в реформах является ключевым для дальнейшего успеха Восточного партнерства», – сказано в Декларации саммита.
Чтобы стимулировать руководства стран-партнеров к реформам, Евросоюз жестко привязал их к выделению финансовой помощи: «Финансовая поддержка ЕС выделяется при условии осуществления конкретных шагов в проведении реформ». Это четко прослеживается на примере Украины, которая может не получить третий транш помощи ЕС в размере 600 млн евро, поскольку не выполнила требования Евросоюза.
Финансовый инструмент ЕС является достаточно эффективным стимулятором и показателем взаимоотношений в Восточном партнерстве. Как сообщили во время саммита, с 2009 года ЕС выделил партнерам финансовую помощь на общую сумму 5,4 млрд евро. Этот фактор привлекателен для стран-партнеров, включая даже активно участвующих в других экономических организациях. Очевидно, что финансовая составляющая Восточного партнерства будет и в дальнейшем той нитью, которая связывает движущихся на разных скоростях партнеров с ЕС.
Даже вопросы безопасности в регионе Восточного партнерства, которые важны не только для Украины, но и для остальных членов инициативы, преломляются через внутреннее реформирование. Большинство украинских экспертов, которые приняли участие в опросе Центра глобалистики «Стратегия ХХІ» о возможностях государства противодействовать гибридным угрозам (при поддержке ЕС и Международного фонда «Возрождение»), назвали именно реформы по стандартам ЕС главным вкладом в стабильность и общественную безопасность.
В Декларации саммита отмечена «усиленная роль ЕС в урегулировании конфликтов» и даже «непосредственное присутствие ЕС (в конфликтных регионах) в случае необходимости». Эта фраза была воспринята Украиной как готовность Евросоюза направить миссию на Донбасс. Но план «20 достижений до 2020 года» таких целей не содержит. В сфере безопасности он в основном обращает внимание на противодействие организованной преступности и гибридным угрозам, кибербезопасность, интегрированное управление границами, предотвращение катастроф и реагирование в кризисных ситуациях. Предусмотрены также сотрудничество в рамках общей политики безопасности и обороны и участие партнеров в миссиях и операциях ЕС.
Чтобы стимулировать руководства стран-партнеров к реформам, Евросоюз жестко привязал их к выделению финансовой помощи
Реформы в странах-партнерах также были заложены в план «20 достижений до 2020 года», который, как отмечено в Декларации саммита, «нацелен на достижение ощутимых результатов прозрачным и инклюзивным способом и на упрочнение стойкости». Этот документ стал практическим путеводителем для активизации сотрудничества в многостороннем формате Восточного партнерства. Его анализ, проведенный Украинской национальной платформой Форума гражданского общества Восточного партнерства, указывает на очевидную реалистичность достижения обозначенных целей до 2020 года, по крайней мере большинством стан. Наверное, поэтому в указанном плане часто делалось примечание: «по крайней мере в трех странах».
Хотя на саммите стран Восточного партнерства в Брюсселе не уделялось достаточно внимания достижению промежуточных результатов, которые были прописаны до ноября 2017 года, у ЕС и Восточного партнерства еще будет возможность сделать промежуточную оценку этого документа в 2019 году перед проведением следующего саммита и, возможно, скорректировать поставленные цели.
Восточное партнерство движется дальше
Таким образом, Евросоюзу удалось выйти на общепринятый для всех стран-партнеров уровень восприятия инициативы и даже учесть отношение третьих стран (в первую очередь – России), отметив, что Восточное партнерство «не направлено против кого-либо». Более того, подписание соглашения с Арменией вдохновило Беларусь на поиск формата договорных отношений с Евросоюзом. Молдова и Грузия, очевидно, в ближайшей перспективе сконцентрируются на внутренних реформах и дальнейшей секторальной интеграции с ЕС.
Украина, назвав результаты саммита ожидаемыми, решила дифференцировать двусторонние отношения с ЕС и Восточное партнерство как формат многостороннего сотрудничества под эгидой ЕС. В достижении 20 целей Восточного партнерства до 2020 года Украина может стать лидером инициативы, ведь часть этих целей уже выполнена. При этом Киеву нужно внимательнее прислушиваться к рекомендациям ЕС, особенно касающимся внутренних реформ и оказания европейской финансовой помощи, ведь такой подход, очевидно, будет перенесен и на Европейский фонд устойчивого развития.
Форум гражданского общества Восточного партнерства может сыграть важную роль как в оказании помощи странам-партнерам в выполнении целей до 2020 года и дальнейшем сближении с ЕС, так и в поиске приемлемых для всех сторон механизмов развития регионального сотрудничества.
Брюссель, конечно же, должен поддерживать удовлетворяющий все стороны уровень сотрудничества, чтобы Восточное партнерство и в дальнейшем было жизнеспособным и эффективным. ЕС также следовало бы повышать уровень интеграции для лидеров инициативы и не исключать возможность их членства в перспективе, какой бы удаленной она не была. Ведь принцип «больше за большее» остается актуальным.