Сегодня Грузия является лидером региона по борьбе с коррупцией. Это подтверждают выводы международных исследований. К примеру, согласно Индексу верховенства закона в странах мира 2016 года1, среди стран Восточной Европы и Центральной Азии у Грузии первое место по уровню отсутствия коррупции. По одним данным Transparency International, согласно Барометру глобальной коррупции, Грузия находится на четвертом месте после Германии, Швеции и Швейцарии, а, по другим данным этой же международной антикоррупционной организации, только 12% населения страны считают коррупцию одной из самых больших проблем. В общем рейтинге Всемирного Банка Doing Business за 2017 год среди 198 стран мира Грузия занимает шестнадцатое место и третье — по признаку выдачи разрешений на строительство. А согласно Индексу экономической свободы, который ежегодно рассчитывает исследовательский центр Heritage Foundation, у Грузии тринадцатое место по уровню экономической свободы.
Однако, наряду с позитивными показателями, налицо и вызовы, которые становятся очевидными, например, из исследования Transparency International. Так, в 2013 году лишь 12% опрошенных считали, что госслужащие пользуются служебным положением в личных целях, тогда как в 2015 году это мнение выразили 15% респондентов, а в 2016 году уже 40%. Естественно, эта категория исследований отражает лишь отношение к элитарной коррупции и, возможно, не точно показывает реальность, но все же подтверждает остроту проблемы. Что касается мелкой коррупции, то в 2016 году показатель по этой проблеме опустился ниже 1%, тогда как в 2013 году составлял 3% .
Антикоррупционная стратегия и план действий
Первый документ об антикоррупционной политике Грузия приняла в 2010 году. Следующий такой документ был принят спустя 5 лет. Второе издание отличается тем, что оно было создано при активном участии представителей общественности. Стратегия и план действий в нем в большей степени ориентированы на вопросы антикоррупционной политики. План действий, отчеты об исполнении которого периодически публикуются, сопровождается методологией мониторинга и оценки.
Либерализация визового режима с ЕС и антикоррупция
В борьбе с коррупцией в Грузии европейская интеграция оказалась важной составляющей процесса. Либерализация визового режима требовала, чтобы частью «домашнего задания» Грузии стало совершенствование антикоррупционного законодательства. В 2015 году в закон «О несовместимости интересов и коррупции на государственной службе» были внесены поправки, в частности:
- c 1 января 2017 года вступила в силу система мониторинга имущественных деклараций госслужащих;
- госслужащих обязали заполнять имущественную декларацию даже спустя год после ухода со службы.
Несмотря на то, что к эффективности данной системы остались вопросы, ее внедрение — для Грузии это большой шаг вперед. Такой механизм позволяет предотвращать так называемые «должностные карусели», когда чиновники, набив карманы на госслужбе, безнаказанно уходят в частный бизнес
Тем не менее в законодательстве все еще есть пробелы. Хотя механизмы функционирования института информаторов, позволяющего каждому гражданину без опасения преследований заявить о нарушениях и коррупции, были усовершенствованы, ситуация в этом вопросе по-прежнему проблематична. Например, закон не затрагивает силовые структуры, нет и регуляций, способных упорядочить процесс внутри системы. Такие же белые пятна есть в законе и по отношению к независимым регулирующим органам.
Как будет выглядеть и работать система мониторинга имущественных деклараций, спрогнозировать сложно
Как будет выглядеть и работать система мониторинга имущественных деклараций, пока спрогнозировать сложно, поскольку предыдущая практика была далеко не благополучной. СМИ и неправительственные организации с многолетним опытом в данной сфере неоднократно публиковали сведения о ненадлежащем декларировании госслужащими имущественных активов. К сожалению, результатов это не дало.
Открытое правительство
Партнерство Открытого Правительства (Open Government Partnership, OGP) является всеобъемлющей инициативой, по определению направленной на обеспечение того, чтобы правительства исполняли взятые на себя конкретные обязательства в вопросах открытого управления, повышения участия в нем граждан, прозрачности, борьбы с коррупцией, внедрения инноваций технологий. Эта инициатива также подразумевает использование новых технологий для того, чтобы сделать правительство более открытым, эффективным и подотчетным, что обеспечит более эффективное управление общественными ресурсами и всестороннее развитие. Инициативу основали восемь правительств-учредителей, в том числе США и Великобритании.
В 2017 году Грузия была избрана страной-председателем данной инициативы, что и почетно, и налагает большую ответственность. Очень важно, чтобы правительство Грузии стремилось вовлечь в Партнерство новые страны. Особое внимание следует уделить странам постсоветского пространства и отдельно Центральной Азии.
Грузия добилась значительных результатов в вопросах законодательной открытости. С февраля 2016 года в парламенте Грузии действует Постоянный совет по открытости и прозрачности парламента. Совет разработал план действий открытого парламента, в нем указан широкий спектр обязательств по разработке электронного механизма участия граждан в создании обязательного для соблюдения всеми членами парламента кодекса этики. Такой же подход применяется и к представителям других ветвей власти. В этом отношении особое значение имеет исполнительная власть.
Национальная антикоррупционная система Грузии
Согласно исследованию Transparency International, положительная динамика реформирования антикоррупционной системы очевидна, однако по определенным позициям явственно отмечаются серьезные проблемы. Сравнительный анализ ситуации с 2011 по 2015 годы показывает прогресс по восьми направлениям: гражданское общество, средства массовой информации, бизнес, служба аудита, омбудсмен, избирательная администрация, законодательный орган, суд. В то же время очевиден регресс в исполнительной власти и правоохранительных органах.
Однако, несмотря на регресс, ситуация в исполнительной власти и правоохранительных органах лучше, чем в органах судебной и законодательной власти. Проблемы кроются в горизонтальной подотчетности, взаимоконтроле и системе баланса. Будучи в значительной степени конституционного характера, эти сложности предполагают наличие сбалансированной политической системы.
Cредняя оценка еффективности закона выше средней оценки его выполнения на практике.
Одной из задач действующей сейчас Конституционной комиссии является создание эффективной системы контроля. В первую очередь это касается усиления роли парламента как финансового контролирующего органа исполнительной власти. По действующей Конституции парламент слаб: конституционные поправки 2010 года заменили супер-сильного президента супер-сильным премьер-министром.
На парламент фактически были возложены функции нотариуса. Это можно изменить, внедрив сбалансированную модель вотума доверия или недоверия правительству, а также предоставив парламенту возможность быть более действенным в процессе бюджетирования, что также требует конституционных изменений. Очень важно развитие судебной реформы во избежание политической коррупции в суде. В более глубоких реформах нуждается и государственная служба. ¶
Различия в законе и практике
Одним из признаков развития страны является качество исполнения действующих законов. В исследовании Transparency International сравниваются средние оценки показателей законодательства и практики. Очевидно существенное различие между реальной ситуацией и законодательными рамками Национальной антикоррупционной системы. Анализ двенадцати институций показал, что в каждой из них средняя оценка закона выше средней оценки практики.
С 2011 по 2015 годы вырос, иными словами улучшился, показатель средней оценки как законодательных рамок, так и их осуществления, то есть практики. В обоих случаях показатель повысился примерно на 5%.
Антикоррупционный индекс в сфере обороны
С учетом оккупации части территории Грузии важной задачей выглядит осуществление реформ вооруженных сил. Особое значение в этом имеет антикоррупционная политика в сфере обороны. По данным 2013 года, Грузия находилась в категории Д — зоне высокого коррупционного риска. К 2015 году страна переместилась в категорию С — в зону среднего риска. В этой сфере рисками, своего рода минным полем для вооруженных сил, все еще являются закупки.
Заключение, рекомендации
Анализ показывает, что для достижения стойких системных реформ Грузии предстоит пройти долгий путь. Об этом свидетельствуют заметные несоответствия между законом и практикой.
Главной движущей силой в стране является политическая воля
Главной движущей силой в стране является политическая воля. Наверное наиболее часто задаваемый вопрос — каким образом Грузия достигла прогресса в определенных направлениях — объясняется именно наличием политической воли.
Первые сильные импульсы исходили в 2003 году от правительства, пришедшего к власти после Революции Роз. Следующее правительство сохранило ту же политику и позиции.
Возможный оптимизм в странах Восточного партнерства можно связать лишь с наличием политической воли. Системные реформы, в том числе антикоррупционные, окажутся квазиреформами, если на то не будет реальной политической воли как со стороны властей, так и со стороны граждан.
В то же время нужно отметить и необходимость политических реформ.
В первую очередь необходимо выделить:
- усиление функции финансового мониторинга парламента;
- повышение бюджетных полномочий парламента в процессе бюджетирования;
- продолжение осуществления программы Открытого Правительства для обеспечения большей открытости всех ветвей власти, в том числе исполнительной, а также большей вовлеченности граждан;
- углубление реформы государственной службы;
- мобилизацию большего объема финансовых ресурсов для судов;
- большую прозрачность при распределении дел в антикоррупционных целях, внедрение электронной системы распределения дел между судьями;
- усиление политических партий через внедрение более справедливой системы финансирования, что позволит расширить возможности оппозиционных партий;
- обеспечение альтернативных источников финансирования общественных организаций и свободы при размещении рекламы в СМИ.
